1、案情介紹  

  1996年8月6日，徐匯區衛生局公共衛生監督所（以下簡稱衛生局監督所）接一群眾電話舉報。稱私人企業徐匯區瑞杰機化研究所湯姆斯點心屋（以下簡稱湯姆斯點心屋）無證經營烤鴨、咸雞，且4名從業人員未體檢上崗。衛生局監督所于8月8日上午立案調查。經現場查實，取得如下證據：1.湯姆斯點心屋堂吃處存放8只已烤熟的烤鴨和3只咸雞，屋外露天處存放17只待烤的鴨子；2.3名正在操作的食品從業人員未出示健康合格證；3.廚房內調味品容器（鹽、醋、姜等）未加蓋；4.食品衛生許可證注明經營方式為生產加工、零售，經營范圍為干點。衛生局監督所經合議認定，湯姆斯點心屋違反了《中華人民共和國食品衛生法》第八條第一款第（三）項、第二十六條第一款和第二十七條第一款之規定，依據《中華人民共和國食品衛生法》第四十條、第四十一條和第四十七條之規定，衛生局監督所發出（徐）衛食監罰字（1996）第142號衛生行政處罰決定書，處以湯姆斯點心屋9600元罰款，其中包括沒收違法所得4500元（違法所得按業主在詢問筆錄中認定的無證經營12天、每日出售烤鴨15只，每只烤鴨25元計算）。衛生行政處罰決定書送達湯姆斯點心屋后，業主對認定其“違法事實、違法所得金額不正確、不科學”為由，于1996年11月6日向徐匯區人民法院申請服役，要求撤銷此處罰決定。

復議與訴訟過程

一、徐匯區人民政府認為，被申請人對申請人作出的行政處罰符合《中華人民共和國食品衛生法》第三條、第三十條規定的監督職責和權限，對申請人無證經營烤鴨、咸雞的違法所得核定無誤，對違法事實的認定有舉報記錄、現場檢查筆錄及申請人湯姆斯點心屋負責人的陳述等材料為證，證據確鑿，并無不當。被申請人作出的行政處罰決定適用法律正確，事實清楚，符合法定權限和程序。根據《行政復議條例》第四十二條第（一）項之規定，以徐復決字（96）第6號行政復議決定，維持被申請人徐匯區衛生局作出的（徐）衛食罰字（96）第142號衛生行政處罰決定。

    二、原告不服復議決定，于1997年1月6日起訴于徐匯區人民法院，要求撤銷被告的衛生行政處罰決定；判決被告因失于職守造成原告的合法經營之損失，賠償1.2萬元。法院審理認為，被告上海市徐匯區衛生局系本行政區域內的衛生行政主管部門，依法具有在其管轄范圍內行使食品衛生監督的職責，對違反《中華人民共和國食品衛生法》的行為，有權進行行政處罰。原告雖有食品衛生許可證，但經營范圍為干點，擅自經營烤鴨、咸雞，屬超越經營范圍；原告從業人員無健康證明，廚房內盛放調味品容器未加蓋。其違反《中華人民共和國食品衛生法》第八條第一款第（三）項、第二十六條第一款和第二十七條第一款的規定，事實清楚、證據確鑿。被告依照《中華人民共和國食品衛生法》第四十條、第四十一條和第四十七條的規定對原告予以處罰，適用法律正確，執法程序合法。對原告訴求撤銷被告行政處罰決定并提起行政賠償，于法無據，法院不予支持。據此，為維護和監督行政機關依法行政，根據《中華人民共和國食品衛生法》第三十二條第一款、第三十三條、第四十條、第四十一條、第四十七條和《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（一）項之規定，判決維持上海市徐匯區衛生局1996年8月14日作出的（徐）衛食罰字（1996）第142號行政處罰決定。

三、原告不服一審法院判決，于1997年4月28日上訴于上海市中級人民法院。在審理過程中，原告自愿申請撤訴。市中級人民法院裁定，準許上訴人湯姆斯點心屋撤回上訴，雙方當事人按原審判結果執行。

四、原告于1997年6月16日以經營狀況欠佳為由，申請減免罰款6000元，余款3600員分三次付清，至1997年10月1日止。徐匯區衛生局作出同意之決定。

     2、專家分析  

  本案有三個問題有必要討論：1.衛生部作出的行政解釋的法律效力問題；2.罰款收繳障礙的排除問題；3.關于復議管轄問題。

一、關于衛生部行政解釋的法律效力的問題

據本案資料介紹，上海市中級人民法院在審理本案過程中認為，全國人大沒有授權衛生部對《食品衛生法》作解釋，故衛生部辦公廳關于違法所得的行政解釋，不具法律效力。的確，《食品衛生法》沒有授權衛生部有解釋權，但根據《全國人民代表大會常務委員會關于加強法律解釋工作的決議》（以下簡稱《決議》）的規定，衛生部應當有對《食品衛生法》的行政解釋權。《決議》規定：不屬于審判和檢查工作中的其它法律、法令如何具體應用的問題，由國務院及主管部門進行解釋；凡屬于地方性法規如何具體應用的問題，由省、自治區、直轄市人民政府主管部門進行解釋。根據上述規定，衛生部對《食品衛生法》如何應用的問題作出的行政解釋具有法律效力。不過，衛生部在對衛生法律、法規如何具體應用的問題進行解釋時，應當以衛生部的名義，而不適合用衛生部某個部門的名義。

二、關于罰款收繳障礙的排除問題

在公共衛生執法實踐中，常常會碰到罰款收繳難的問題，即存在罰款收繳的障礙。如何排除這個障礙呢？根據《行政處罰法》第五十一條和第五十二條有關規定，衛生行政部門作出罰款決定后可以采取下列排除障礙措施：1.到期不繳納罰款的，每日按罰款數額的百分之三加處罰款；2.申請人民法院強制執行；3.經當事人申請，認為理由成立的，可以批準暫緩或者分期繳納罰款。

在本案中，就碰到罰款收繳障礙的問題，徐匯區衛生行政部門采取減少罰款數額的措施予以了排除，即依據當事人的申請，作出了減免6000元行政處罰的決定。從行政處罰執行這個角度考慮，這種排除罰款收繳障礙的措施是沒有法律依據的。然而從當事人配合衛生行政部門查處違法行為并主動消除或者減輕違法行為危害后果的情形上考慮，衛生行政部門經當事人申請，變更原行政處罰決定，給予當事人從輕或者減輕行政處罰，也是符合《行政處罰法》第二十七條規定的。應當指出：行政處罰決定一旦作出，就具有執行力，必須執行。但是，作出行政處罰決定的行政機關根據法定理由，認為有必要改變或變更原行政處罰決定的，也是可以依法定程序改變和變更其所作的行政處罰決定的。至于本案中，徐匯區衛生局作出同意減免當事人6000元罰款的決定，究竟是對還是不對？由于不了解具體細節或詳情，不敢妄言。

三、關于復議管轄問題

本案原告不服衛生行政處罰，向當地人民政府申請復議受理后經復議維持被申請人的行政處罰決定。這里就復議管轄問題提出個人見解。1990年10月24日頒布并于1994年10月9日經國務院修改后發布的《行政復議條例》第十一條規定：“對縣級以上的地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服申請的復議，由本級人民政府或者上一級主管部門管轄。但是，法律、法規規定由本級人民政府管轄的，從其規定；法律規定由上一級主管部門管轄的，從其規定，”《食品衛生法》第五十條規定，當事人對行政處罰決定不服的，要向作出處罰決定的機關的上一級機關申請復議。顯然，本案當事人應向上海市衛生局申請復議，按照《行政復議條例》第三十一條第（五）項、第（六）項，徐匯區人民政府應指出不屬于自己管轄和法律、法規規定的其他條件，不予受理復議申請。