1、案情介紹  

1996年1月10日上午，成都市錦江區衛生局執法隊食品衛生監督員一行6人到成都市食品廠進行檢查，發現該廠使用的輔料中含有有毒有害物質罌粟殼，遂決定查封原料庫房和成品包裝車間并暫扣衛生許可證。采取以上措施后未送達行政處罰決定書，也未告知訴權。1996年1月24日，食品廠向市衛生局申請復議，至月底，原告又撤回復議申請。1996年3月8日，錦江區衛生局執法隊解除了對原告原料庫房和包裝車間的查封，并于3月13日發還衛生許可證。1996年6月5日，食品廠向錦江區人民法院提起行政訴訟，請求判錦江區衛生局糾正1996年1月10日所作的違法行政行為，并承擔本案訴訟費用。

1996年12月12日，錦江區人民法院公開審理了此案。

原告訴稱：1.被告所屬工作人員進行檢查時，著裝不整，未出示執法證件；2.被告認定原告在使用中的香料輔料中含有罌粟殼，但又不依法對該輔料予以采樣、存封，而是挑選出罌粟殼單獨送樣檢查；3.被告認定原告違反《中華人民共和國食品衛生法》第三十七條、第三十九條，扣押原告衛生許可證，責令停業整頓，顯屬適用法律錯誤；4.被告作出具體行政行為后，未送達行政處罰決定書，未告知訴權和起訴期限，違反法定程序。

被告辯稱：1.被告所屬工作人員進行檢查時，執法著裝，且文明禮貌；2.被告所屬食品衛生監督員查封原告原料庫房和包裝車間，對可能導致食物中毒的食品實施臨時控制措施，符合《中華人民共和國食品衛生法》第三十七條之規定；3.被告依據《中華人民共和國食品衛生法》第九條、第二十三條、第三十七條、第三十九條、第四十二條和成衛防（1988）第46號文《成都市衛生局、公安局關于嚴禁在食品中摻入有毒有害物質的通告》之規定，暫扣衛生許可證和責令停業整頓是必要的。

1997年2月12日，成都市錦江區人民法院作出（1996）錦行初字第11號行政判決書。法院認為，被告對食品廠采取查封包裝車間和原料庫房的強制措施沒有法律依據，采取查封強制措施后未送達行政處罰決定書，未告知訴權，違反法定程序，因此判決錦江區衛生局執法隊1996年1月10日對食品廠所采取的查封強制措施違反法律規定，訴訟費由被告負擔。

1996年3月17日，判決書送達雙方當事人。雙方均未在法定期限內提出上訴。至此，這起行政訴訟案以被告錦江區衛生局敗訴而告終。

     2、專家分析  

這是一起某食品廠使用的輔料中含有罌粟殼的案件。當地衛生行政部門認定其違反《食品衛生法》第九條、第二十三條的規定，并根據第三十七條、第三十九條、第四十二條和成衛防（1988）第46號文規定，作出了下列臨時控制措施：1.封存原料庫房和成品包裝車間；2.暫扣衛生許可證。但未送達衛生行政控制決定書。本案某食品廠申請行政復議后又撤回申請，此后提起行政訴訟，人民法院判決衛生行政部門采取的強制措施違反法律規定。

本案涉及的是衛生行政部門作出的臨時控制措施是否合法問題。我們認為，該臨時控制措施無論在實體上，還是在程序上均不合法。

一、采取臨時控制措施必須具備法定條件和方式。根據《食品衛生法》第三十七條第一款的規定，必須在已造成食物中毒或有證據證明可能導致食物中毒事故時方可采取臨時控制措施。本案未造成食物中毒事故，只能解釋具有后一種條件。但從案件介紹來看，衛生行政部門認定某食品廠經營含有罌粟殼的食品證據不足。再者按照規定，衛生行政部門只能采取下列二項臨時控制措施：1.封存造成食物中毒或者可能導致食物中毒的食品及其原料；2.封存被污染的食品用工具及用具，并責令清洗消毒。所以，很明顯，衛生行政部門作出的二項臨時控制措施沒有法律依據，屬于越權的具體行政行為。

二、采取的臨時控制措施適用法律不當。衛生行政部門對某食品廠使用的輔料中含有罌粟殼的行為認定違反《食品衛生法》第九條、第二十三條不當，因為第二十三條是對保健食品的安全性和說明書的真實性的規定，本案的違法事實顯然不能適用。某食品廠經營含有有毒有害物質的食品，只能是適用第九條第（二）項較為適當。另外，適用成都市衛生局、公安局發布的成衛防（1988）第46號文件作出控制措施更為不當，因該文件作為規范性文件，還夠不上行政規章，所以不能適用。

三、作出臨時控制措施在程序上存在以下問題：

1、根據《行政處罰法》規定的要求和《食品衛生監督程序》第二十條規定，食品衛生監督員在進行監督檢查時必須表明身份，出示監督證件，而該案食品衛生監督人員在檢查時沒有做到。

2、形式上違反程序。根據《食品衛生監督程序》第三十七條的規定，衛生行政部門采取臨時控制措施時，應使用封條，并制作衛生行政控制決定書（附送達回證），而本案中衛生行政部門作出的控制措施未送達決定書。

3、未告知訴權或者起訴期限。根據《行政處罰法》等規定的要求，衛生行政部門作出具體行政行為必須告知管理相對人相關的權利，包括行政救濟權。該起案件衛生行政部門未交代訴權和起訴期限，也屬違反法定程序。雖然某食品廠超過了《行政訴訟法》規定的三個月起訴期限，但最高人民法院《關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》第三十五項規定：“行政機關作出具體行政行為時，未告知當事人的訴權或者起訴期限，致使當事人逾期向人民法院起訴的，其起訴期限從當事人實際知道訴權或者起訴期限時計算，但逾期的期間最長不超過一年。”所以，人民法院認定某食品廠提起的行政訴訟在訴訟時效內。