■ 解卉 李軍民 菏澤出入境檢驗檢疫局

摘 要：本文簡要回顧了歐洲“馬肉丑聞”事件的始末，對其產生的原因和處理結果進行分析梳理，探討了全球食品安全形勢的新變化、由此帶來的監管難題以及食品安全監管的發展方向，并對“馬肉丑聞”給中國食品安全監管帶來的啟示進行了思考。

關鍵詞：馬肉丑聞 食品安全監管 發展方向

民以食為天，食以安為先。回顧近年來國內外屢禁不絕的食品安全問題，不僅刺痛著我們脆弱的神經，更拷問著全世界食品生產企業的道德底線以及政府監管部門的法制力量。2013 年以來，歐洲食品丑聞不斷。幾百噸馬肉掛著牛肉標簽堂而皇之的銷售，且波及16 個歐洲國家的28 家企業，而所有涉及到的供應商、食品廠、超市以及政府職能部門都在互相推諉，互相指責。自2013 年3 月起，歐盟要求各成員國要對各自國內的加工牛肉實施DNA 抽檢，同時抽檢肉類中是否含有馬用止痛藥成份。歐盟宣布將對整起事件進行嚴格調查，由國際刑警組織統一負責相關的調查工作。“馬肉丑聞”成為自瘋牛病以來歐洲大陸發生的最嚴重的食品安全危機。他山之石，可以攻玉。回顧歐洲“馬肉丑聞”事件的始末，對其產生的原因和處理結果進行分析思考，有助于我們吸取教訓，為健全和完善我國的食品安全保障體系研究提供借鑒。

1 “馬肉丑聞”不斷發酵對歐洲市場的影響

1.1 馬肉丑聞讓歐洲食品監管部門和政府顏面盡失， 

歐盟委員會于2000 年1 月在布魯塞爾正式發表了食品安全白皮書，其中提出了一項根本 性的改革計劃．即通過立法改革來完善歐盟“從農場到餐桌”一系列食品安全保證措施，同時建立新的歐盟食品管理機制。歐盟內部有著利益主體責任明確的食品安全管理體系，涵蓋了食品鏈的全過程[1]。歐洲食品監管部門和歐洲的消費者一向理所當然地認為，歐盟的食品安全標準是全世界最嚴格的，歐洲食品監管部門四處說教輸歐食品國家監管體系存在的問題，歐洲消費者一向為此感到自豪。馬肉丑聞爆發后，民眾談肉色變，政府監管機構、馳名食品生產企業感到顏面盡失，遭到消費者唾罵。消費者感覺食品安全現狀讓人無法接受，對食品監管部門和生產企業的信任迅速流失。

1.2 馬肉丑聞涉及欺詐和不正當牟利，嚴重打擊消費者信心

在市場經濟條件下，在經濟利益的驅使下，無論在哪里都存在非法牟利的可能。馬肉價格僅為牛肉的三分之一不到，牟利是食品供應商制假售假、鋌而走險的直接動因。特別是在嚴重的經濟衰退中，食品價格上漲，供應商面臨尋找更廉價配料的巨大壓力，其結果就是欺詐現象日益嚴重。事發后，供貨商和生產商都宣稱自己是受害者，將責任推給上游或下游企業和供應商。食品安全事件容易平息，而公眾知情權被侵犯，信任受傷害，所導致的隱形損失恐怕短期難以彌補。

1.3 馬肉丑聞拷問監管部門對食品標簽的監管有效性 

歐美等發達國家相當重視食品標簽在食品安全性風險管理方面的作用，食品標簽對食品安全性具有警示作用，尤其對有特殊飲食習慣的宗教群體和人群。如標注配料表，不僅要讓消費者知道食品中含有哪些成分，同時也提醒對某些食品成分有過敏癥的消費者，要注意避開這些會引起過敏癥的特定成分[2]。在不知情情況下吃下了自己不愿意吃的食物，甚至含有自身過敏的過敏原成分，可能造成消費者的嚴重過敏反應甚至死亡，這是對消費者知情權和人身健康權的嚴重損害。此次馬肉丑聞中，除了明顯的虛假標示～“掛牛頭賣馬肉”外， 還有檢測發現馬肉中含有對人體有害的藥物成分。事發之初， 甚至查出有豬肉充當牛肉混入清真食品中，更引起了宗教界人士的憤怒。食品標簽監管的有效性和權威性備受質疑。

1.4 馬肉丑聞倒逼歐洲食品監管機制 

從上世紀90 世紀以來，歐洲經歷了瘋牛病、二惡英事件， 歐盟先后制定了20 多部食品安全相關法規，建立了一整套食品安全法律體系，并成立歐洲食品安全局，負責從農田到餐桌全過程的食品安全監控。但是這些仍不能完全避免食品安全事件的發生，究其原因在于：一是復雜的食品生產銷售鏈導致風險點迅速增多;二是歐洲缺乏統一的食品安全監管政策， 歐盟一體化內部發展不平衡，各國監管制度不同，水平有差別； 三是在經濟衰退中，歐洲國家食品監管預算下降。據悉，歐洲已經有十年沒有對牛肉實施DNA 抽檢了。讓財政預算捉襟見肘的歐洲食品監管部門糾結的是：是關注如牛肉中混入馬肉這種對健康無害的摻假行為，還是關注如甲醇和三氯甲烷勾兌的致命假伏特加等影響人類健康的非法添加。在實際監管行為中，往往安全問題更加重要。但從多大程度上重視食品供應鏈的食品欺詐，則需要巧妙的平衡。

2 全球食品安全形勢的新變化帶來的監管難題以及食品安全監管的發展方向。

2.1 全球食品安全形勢的新變化及監管難題

2.1.1 經濟全球化帶來食品產業鏈的復雜化

在經濟全球化和技術革新日新月異的大背景下，食品的生產和供應亦呈現出生產加工工藝復雜化和食物供應鏈全球化的兩大發展趨勢。加工工藝復雜，涉及的加工環節增多，食品可能遭受污染或摻雜的風險就加大；食品供應鏈漫長，從農場到餐桌要經過多道關口，給不法分子為自己謀取暴利提供了可乘之機。以聯合利華公司為例，在歐洲要賣出3 萬種不同規格的商品，其生產環節涉及全球超過16 萬家商品和服務提供商。這些商品從農場到工廠再到商店的運動距離相當于往返月球兩次。采購的多元化使得逐一檢查每個供應商以及他們提供的每種原料是一項艱巨的工作，同時也進一步推高了食品的成本。

2.1.2 監管割裂的跨國供應使追溯、監管難度加大

隨著經濟全球化的不斷加快，跨國公司的大規模發展，食品供應鏈不斷拉長，進一步加大了食品跟蹤與追溯的難度，使相關部門的監管往往鞭長莫及，極易出現監管疏漏和缺失，致使食品不安全風險增加，同時導致官員、供應商和零售商之間的關于責任劃分的相互指責不可避免。如此次席卷歐洲的馬肉風波，其源頭即主要來自東南歐一些國家的屠宰場和企業， 不少收到波及的零售商、供應商紛紛表態稱自己亦是摻假的受害者來推脫責任。

在食品安全形勢不容樂觀的情況下，假冒偽劣等食品欺詐案件在全世界此起彼伏。DNA 檢測、食品標識符合性檢測成了當今食品安全控制的薄弱環節。

2.2 食品安全監管發展的新方向 

許多發達國家的法律源自發展早期，更加看重安全性而不是可追溯性。同時官方層面的監管執行也因為政府裁員而變得力不從心。針對這種情況，首先應探索研究管理商品可追蹤性的新方法。提高可追蹤性不僅僅是做好備案工作，還要做好分析工作，這是一項長期性的安全需求。二是明確企業是產品質量安全的首要負責人。食品行業常常要求第三方檢測向食品或食品原料供應商提供檢測合格證明作為市場準入條件， 然而讓供應商能夠直接向買家確保食品安全控制是十分必要的，僅僅依靠第三方檢測結果作為準入依據是不恰當的；三是規則的多樣性，對生產商來說，最大的問題是滿足不同市場上的不同規則要求，由于規則之間缺乏相互協調，導致供應商遵守規則的難度加大；四是提高初級農產品生產者的地位，農民是食品供應鏈的第一個環節，通常也是地位最低的。許多農民面臨巨大壓力，他們必須把成本盡可能降低，否則將有可能被行業淘汰。讓農民擁有更為公平的利潤份額，他們就有可能有更多的資金投入到提高產量和質量上，這反過來會幫助改善整個食品供應鏈的質量安全形勢。

3 “馬肉丑聞”對中國食品安全監管的啟示

3.1 充分認識中國食品安全問題的根源極其長期性

由于受社會經濟發展和消費水平的限制，我國的食品安全工作起步較晚，無論是政府監管、企業生產還是消費者的消費習慣等都決定了我國的食品安全工作任重而道遠。首先，中國的農業生產經營極其分散，兩億家庭各自耕作自家平均0.6 公頃的土地，細碎分散的結構和保障統一的質量標準極達到， 存在極大的安全隱患；二是全國共有50 萬家企業從事食品行業，而其中大多數只有不到10 名員工，這些企業沒有足夠的財力來改善技術和提高質量；三是中國的消費規模令食品丑聞的威脅變的非常巨大，沒有哪個國家的食品消費量超過中國；四是消費者既是食品丑聞的受害者，同時也是問題的一部分。崇尚節儉使得人們普遍不愿意在吃上花很多錢，重“價” 而不重“質”的消費習慣給質量低劣的產品提供了生存空間。以上因素使得中國的食品安全問題是特定歷史階段的必然產物并將長期存在。

3.2 “馬肉丑聞”對中國食品安全監管的啟示

3.2.1 檢視與借鑒歐盟對馬肉事件的處理和應對措施

首先，在事件發生之初，歐盟及成員國對丑聞不捂不藏、不封鎖消息，直面丑聞，成為最見效的危機處理。歐盟信息公開之做法，最大程度緩釋了消費者的恐慌與不安。這一開放心態， 尤其值得中國食監機構認真反思和借鑒。第二，歐盟食品產銷鏈很長，但歐盟應急反應快捷，處置過程頗講章法[3]。以此次馬肉風波中的芬德斯公司銷售的問題千層面為例，目前通過可追溯制度，已經查明千層面中的牛肉在食品鏈中的流轉過程是： 從羅馬尼亞屠宰場到荷蘭中間商，再到塞浦路斯中間商，再到法國斯潘杰洛公司，再到法國可米吉爾公司，再到芬德斯公司[4]。這證明歐盟已建立的食品產銷安全可追溯架構體系在應急過程中是能體現“療效”的。而在中國，絕大多數食品安全可追溯架構體系尚為空白。

3.2.2 引入現代零售業，增強供應鏈監管 

作為全球供應鏈的重要環節，中國正迅速成為世界最大的食品雜貨市場。在我國，食品安全管理中長期缺少“食品鏈” 的概念，食品衛生管理取代了食品安全管理，沒有把食品安全建立在“從田頭到餐桌”的全程監控上。然而隨著《食品安全法》的實施，我國政府在食品安全上投入更多的資金和人力，同時由于公眾和媒體監督部門的積極參與，食品安全情況正逐步好轉。近年來，跨國現代零售業進入已經帶來更高的食品供應鏈控制國際標準，導致對食品安全供應鏈的控制越來越有效。質量保障需要供應商和生產商的配合，建立供應鏈各個環節共同擔責、相互制約的機制，對于保障食品安全至關重要。

3.3 建立健全責任追究機制

此次次馬肉風波勢必會在歐洲政壇掀起洗牌潮，有關負責人往往不需要提醒就自覺引咎辭職。反觀國內，某些食品危機之后撤換的官員，沒多長時間就另行重用，讓人感覺問責過輕。再加上行業內部自我監管缺失，食品行業內部“民不舉，官不究”的做派盛行，導致食品安全監管部門對安全問題麻木漠視。當威脅公眾健康的危機出現時，應及時明確應對及責任部門，建立食品安全責任追究機制。要對中國食品監管難度有清醒的認識，同時中國應該在加強立法和監管方面向歐洲學習， 讓通過非法手段牟利者得不償失。無論法制完善程度如何，單靠法制本身難以確保食品安全，也不足以完全震懾不法商人之貪婪。惟有日常監管常抓不懈才能將不安全概率降至最低。通過責任追究機制的建立，不僅要將公共權力關進籠子里，也要通過各種監管將人類心底的這種“惡”關進籠子里。

3.4 健全食品安全事件應急處理機制

馬肉丑聞發生后，英法政府第一時間向公眾排除食品安全方面的擔憂，強調食用馬肉對人體無害。從馬肉丑聞后歐盟國家和媒體的態度可以看出，食品安全對他們來說是天大的事情，歐盟認為這次以低價肉充高價肉的做法不制止，在食品安全方面的漏洞就會越來越大。這次風波對中國這樣地域廣、人口眾多的國家而言，有非常重要的借鑒意義。食品安全監管涉及人的生命，永遠要放到非常高的位置。同時，要認識到市場經濟條件下，在經濟利益的驅使下，存在此類非法牟利是必然的。同時我們也應該看到，自SARS 事件后我國政府對社會公共危機的公關處理有了長足的進步。從“三鹿奶粉”事件、到速凍食品微生物超標、再到近期的“美素麗兒”奶粉事件， 及時通過媒體向大眾傳達真實可靠的事件真相，并正面問題， 不瞞不躲，才是最有效的危機公關。

3.5 提高全社會的食品安全高度重視的整體意識 

這次馬肉事件，最初是歐洲的監管機構通過DNA 檢測檢驗出來的，這樣一種對于食品安全監管的細致化和專業程度值得我們學習。應該說，檢測技術并不難學，難學的是政府、社會、公眾對于食品安全高度重視的整體意識。然而對于食品安全監管，政府并非無所不能，歐洲之前的一些行業丑聞， 往往是業內的競爭對手最先披露的。因此，抓食品安全，必須要引導公眾積極參與食品安全監管。為解決當前食品安全信息不暢的問題，應完善信息服務、引導生產和消費。可以借鑒發達國家把品安全的標準和規章除以文件的形式公開發行， 并刊登在報紙、雜志和網絡上。食品安全管理機構經常召開聽證會，征求大眾對關注食品問題的建議，加大群眾對企業的監督，提高公眾參與食品安全監管的積極性．形成全社會食品監管局面[5]。

參考文獻

［1］周峰，徐翔. 歐盟食品安全可追溯制度對我國的啟示 經濟縱橫，2007 年第10 期. 

［2］白獻曉，馬強，韓蘊，孫春花. 食品安全監管的國際經驗比較與啟示. 河南農業科學, 2006 年12 期. 

［3］魯寧 .“掛牛頭賣馬肉”的中國思考. 四川日報. 

［4］王朝恩 . 馬肉風波問責歐盟食品安全監管. 法制日報. 

［5］陳衛康．駱樂. 發達國家食品安全監管研究及其啟示. 廣東農業科學,2009 年第8 期.