陳忘名1 張玲1 徐艷華2

1、江蘇出入境檢驗檢疫局 2、中國檢驗認證集團公司江蘇公司

 

摘要：食品安全是全世界面臨的共同難題。HACCP體系不是零風險的體系，但這不能成為放任HACCP體系失效的理由。本文在肯定HACCP對提高食品安全水平所起到的積極作用的同時，從法律法規、政府、研究機構、行業協會、食品生產經營企業、食品鏈上的相關組織、認證咨詢機構、消費者和其他等九個方面分析了導致我國企業HACCP體系失效、食品安全事故頻發的原因，并針對這些原因提出了提高HACCP體系有效性的建議。

 

關鍵詞：HACCP 失效 原因

 

     眾所周知，HACCP的基本原理自上世紀60年代末和70年代初在美國發明、調整、逐步完善，到90年代被CAC采納，再到被世界眾多國家公認并推廣，其在全球的應用范圍越來越廣，影響力越來越大。特別是ISO22000標準的發布，將HACCP體系和ISO9001質量管理體系進行了深度融合，體系認證工作得到了前所未有的發展。應該說，HACCP體系為全球食品安全保障起到了至關重要的作用。但是，不管是發達國家還是發展中國家，每年食品安全事故頻發的勢頭還遠未得到遏制，食品安全仍然是全世界面臨的共同難題。

 根據世界衛生組織《食品安全和食源性疾病》報告，全球每年發生的食源性疾病難于估計；2005年僅報告死于腹瀉的病例達180萬人，部分是由于食品和飲用水受到污染；在工業化發達國家，每年患食源性疾病的病例數占總人口的30%以上；美國每年約有7600萬人患食源性疾病，32.5萬人住院，5000人死亡。另據報道，大約有5%的成人和8%的兒童會發生食物過敏，而且這一比例還在逐年升高。從英國的瘋牛病，到比利時的“二惡英”污染，從美國屢屢發生的花生醬沙門氏菌污染，到日本的“毒大米”和當前正在發生的印度假酒事件，再到中國的紅心鴨蛋、瘦肉精豬肉和牛奶三聚氰胺事件，無不顯示著全球食品安全所面臨的嚴峻形勢。最為嚴重的是，在發生食品安全事故的食品企業中，許多企業已經建立和實施HACCP體系，有的企業其體系運行的有效性還得到了相關政府主管部門和第三方認證機構的充分肯定。究竟是HACCP原理出了問題，還是HACCP體系的建立和實施過程出了問題，甚至是這些國家的食品安全法律法規體系和食品安全監管體系出了問題？有人可能會說，HACCP體系本來就不是零風險的體系，出點問題是正常的。但是，筆者認為，近年來在全球出現的食品安全問題大多是涉及面廣、危害異常嚴重的問題，這與WHO、CAC、ISO等國際組織和世界上眾多國家政府都在全力推動HACCP管理的客觀形勢是不相適應的。因此，這個問題確實需要我們大家都靜下心來好好思考、仔細分析。

 一、導致HACCP體系失效的主要原因

 導致HACCP體系失效的原因是多方面的。體系失效所表現出來的結果看起來似乎都是因為食品生產經營者HACCP計劃的建立和實施過程出了問題，但實際上它包含了食品安全風險評估、風險管理和風險交流各個環節出現的問題，特別是在危害識別、前提方案的建立和實施等方面，有的情況（如食品安全防護、誠信體系建設、技術性貿易壁壘等）已經遠遠超出了HACCP計劃本身。

 要分析HACCP體系失效的主要原因，我們首先要區分HACCP、HACCP計劃和HACCP體系的概念。HACCP是建立HACCP計劃的基本原則，即七項原理。HACCP計劃則是某一組織針對某一種具體食品，根據CAC規定的基本步驟和HACCP原理所確定的包括關鍵控制點、顯著危害、關鍵限值、監控程序和方法、糾正措施、驗證程序、記錄保持程序等主要內容的食品安全顯著危害控制實施方案，是HACCP體系的核心內容。而HACCP體系則是一種建立在食品鏈中的相關組織充分溝通和一系列前提方案、操作性前提方案、HACCP計劃有效實施的基礎之上的控制食品安全危害的預防性體系，它包括與食品安全控制相關的人力資源、設施設備、生產加工環境、原輔材料、生產管理方法、食品鏈中的其它相關方、法律法規標準、溝通和信息獲取及企業控制措施實施等方方面面。因此，HACCP體系失效之原因甚為復雜。

 下面，筆者根據我國食品安全的管理狀況，對HACCP體系失效的原因進行了梳理和分析，與同行們商討。

 1、法律法規方面的原因

 （1）縱觀我國現有的法律法規和規章，還沒有一部法律法規強制規定某類企業必須建立HACCP體系或實施HACCP管理，新出臺的 《食品安全法》雖然“鼓勵”，但不強制。在規章層面，只有國家質檢總局在2002年發布的20號局長令中規定了肉和肉制品等6大類出口食品的生產企業必須建立和有效實施HACCP體系，并實施官方驗證。衛生部在2003年公布了《食品安全行動計劃》，提出到2006年，對乳制品生產企業等8類企業實施HACCP管理；到2007年，對醬油生產企業、餐飲業等7類企業實施HACCP管理。但由于沒有強制性措施作保障，加上機構職能變化、食品許可制度的調整等客觀原因，實際執行情況不盡人意。

 （2）現行法律法規沒有對食品風險分析進行明確規范，包括如何實施風險評估、風險管理和風險交流。因此，我國在食品風險分析方面基礎薄弱，企業在實施危害分析時缺乏足夠的科學依據。

 （3）現行法律法規沒有強制規定預包裝食品標簽應強制標注過敏原物質，導致食物過敏發病率顯著上升。

 （4）現行法律法規對科研機構和科研人員參與將非食用物質用于食品加工或摻假使雜技術的研究，并將其在食品生產加工中推廣應用等行為，沒有明確規定其責任追究和法律制裁措施。

 （5）現行法律法規對食品鏈中相關組織違法生產、銷售、使用違禁農業化學投入品或將非食用物質用于食品加工或超范圍使用食品添加劑等違法行為沒有明確的懲處規定或懲處力度太輕，缺乏應有的威懾力。

 2、政府方面的原因

 （1）長期以來，我國政府對食品安全的監管職能分工不盡合理，“十個大蓋帽管不好一頭豬”的現象普遍存在。奶粉三聚氰胺事件中暴露出來的所謂“對奶站的監管職能不清，造成監管盲區”，進一步說明食品監管鏈條的斷裂。最終的結果就是導致人們“吃肉怕激素、吃菜怕毒素、喝飲料怕色素”。

 （2）風險監測和風險評估工作十分薄弱。我國各類食品中存在哪些風險因子，這些風險因子對人的身體健康有多大的危害，很多情況下都是“不清楚”。許多非食用物質在食品生產加工中長期使用，有的已經成為行業內人人皆知的“潛規則”，但是政府部門卻還“蒙在鼓里”。奶粉三聚氰胺事件爆發時，沒有一份中國自己的評估報告可以說明三聚氰胺對人體的危害，只能發動人員收集國外的相關研究資料。牙膏二甘醇事件爆發時，同樣找不到一份有關二甘醇對人體危害的風險評估報告。原因就是我國沒有建立科學的食品安全風險監測和風險評估體系。

 （3）已有的食品安全信息不能共享。政府沒有建立完整的、政府部門可以共享的食品安全信息網絡。國家財政每年花了大量的經費用于各部門獨立的殘留監控、監督抽查，但這些部門的監控數據往往相互割裂，各自為政，不能共享。危害分析人員、認證咨詢人員以及官方驗證人員，都無法及時得到這些信息。

 （4）在相關科研管理上存在薄弱環節。一是一些非食用物質被普遍用于食品加工、以及一些假冒偽劣食品的生產加工方法，據信都源于一些所謂的科研成果；二是對食品風險評估、危害及其控制指南等科研成果鑒定有時流于形式，對危害分析過程產生誤導。

 （5）我國的食品安全標準沒有對標準中未列明限量的有毒有害物質進行原則性規定，造成許多不安全食品按照標準無法判定其不合格。這在進口食品檢驗方面表現尤為突出。

 （6）由于沒有法律依據，政府部門一方面對建立體系的企業沒有鼓勵和優惠措施，即使有一些優惠措施也只是看企業是否通過了第三方認證，不講究效果；另一方面在對企業實施監管時也不會將HACCP體系的有效性納入監管范圍，更不會對其進行驗證和評價。

 3、行業協會方面的原因

 我國的行業協會有別于國外，很多行業協會都由官方組建，并具有官方性質，行業管理能力較差，官僚作風嚴重。在行業自律、行業食品安全管理研究方面投入精力較少，有時為了行業的短期利益，對行業“潛規則”視而不見。

 4、研究機構方面的原因

 （1）有些研究機構受經濟利益驅動，將缺乏安全評價的成果、甚至是偽科學的東西推廣應用于食品工業。部分科研人員和機構一方面花著國家的科研經費，一方面因擁有所謂的成果而獲得職稱或職務的升遷，或利用其牟取暴利，而另一方面其“成果”卻在危害社會。

 （2）急功近利，對我國各地區、各類食品污染狀況、危害因子調查等基礎性研究缺乏積極性，形成的風險評估、危害及其控制指南等結論往往缺乏科學依據，對危害分析起到誤導作用。

 5、食品生產經營企業的原因

 （1）有的企業建立HACCP體系的目的只有一個，就是起到廣告作用，吸引客戶。因此，這些企業的HACCP計劃缺乏科學性、針對性和有效性，運行過程也必然出現“兩張皮”現象。花錢買證、抄襲其他企業的體系文件、偽造記錄、偽造驗證結果等現象普遍存在。

 （2）有的企業同時建立了多個管理體系，沒有進行有效整合，造成每個體系都無法有效運行。重成品檢驗、輕預防性控制的傳統思維方式和管理模式沒有得到根本改變。

 （3）許多企業缺乏專業人才，沒有能力建立和有效實施HACCP體系。遇到官方強制要求、客戶有要求等情況時，只能出于應付，勉強建立一些體系文件，有的文件上甚至還有其他企業的標志和文字。

 （4）危害分析不充分，許多在原輔料和生產過程中實際存在的食品安全危害因子沒有被識別，造成HACCP控制體系因有盲點而失效。如食品中過敏原的問題、易被添加的非食用物質、常用農獸藥中混入的禁用藥，不同農作物使用的農藥在田間可能發生的相互交叉污染等等。

 （5）忽視對原料、輔料、添加劑供應商的合格評定，有的企業根本沒有評定，有的評定流于形式。對供應商聲明和合格證明的有效性驗證以及原料、輔料、添加劑驗收缺乏手段，由此引入的安全危害往往無法有效控制。

 （6）餐飲服務企業（包括集體食堂）的食品原料大部分來自農貿市場，食品制作過程、食品儲存等比較隨意，原輔料引入和制作儲存過程中產生的危害普遍存在，交叉污染現象嚴重，由此引發的群體性食物中毒時有發生。

 （7）食品標簽標注不規范，特別是食品成分、添加劑、過敏原物質、食品儲存和食用方法標注不清或沒有標注，造成消費者使用不當，從而導致食源性疾病的發生。

（8）部分企業或個人利欲熏心，誠信缺失，明知原輔料中含有有毒有害物質、明知是非食用物質，仍將其用于食品加工，牟取暴利。

 6、食品鏈上其他相關方的原因

 （1）農業化學投入品、食品添加劑的生產企業為了增強產品的防病治病、除草、促生長、改善食品色香味形、延長食品保質期等方面的效果，非法添加違禁化學物品，并在產品標簽上隱瞞這些物質的存在，對食品企業危害識別和原輔料驗收帶來困難。

（2）飼料、肥料等生產企業，隨意添加獸藥、農藥、促生長劑等，污染食品原料。

（3）食品及其原料的初加工企業和儲存企業違法使用化學物質，以保持食品及其原料在保存期間的品質，造成食品被污染。而且這種污染往往被下游企業所忽視。

（4）有的農業化學投入品、食品添加劑的經營企業非法銷售違禁藥物、非食用物質和非正規廠家（甚至是地下工廠）生產的產品。

（5）食品包裝生產企業對使用的原料、工藝、印刷用油墨等缺乏安全性評價，甚至使用廢棄原料、醫療垃圾等加工食品容器。

（6）對新出現的食品生產經營環節缺乏必要的監管，有時成為食品安全事故的引爆點。如奶站、飯店餐具集中清洗消毒企業、龍蝦清洗服務點等等。

7、認證咨詢機構方面的原因

（1）惡性競爭、低價競爭現象普遍存在，有時甚至還存在收錢賣證的現象。HACCP體系認證、咨詢質量得不到保證。

（2）有些認證咨詢機構的從業人員素質較低，跨專業從業的現象也有存在。有些工作人員缺乏專業知識，無法幫助企業準確全面識別、評價食品安全危害，無法發現企業HACCP計劃及其運行過程存在的問題。有時甚至出現“瞎指揮”的現象，影響企業HACCP體系建立和有效運行。

（3）無公害食品、綠色食品、有機食品、GAP等認證泛濫，除了誤導消費者外，還給下游食品企業危害分析帶來負面影響。

 8、消費者方面的原因

 （1）由于食品安全衛生知識普及程度不高，消費者缺乏食品安全自我保護意識。不按照食品標簽上的指南來儲存、加工和使用食品，從而引發食物中毒的發生。

 （2）出于好奇心或追求所謂的回歸自然，擅自食用一些未經食品安全風險評估的“新資源”食品。為了追求美味，冒險食用一些生魚生肉、野生蘑菇、河豚等食品，造成食物中毒。

 9、其他方面的原因

 （1）日益嚴重的環境污染，成為引發食品安全事件的新因素。如各地已經建成或正在建設的各類化學工業園區，主要江河湖泊水體的富營養化（海洋赤潮、太湖藍藻）等。

 （2）人為設置的，缺乏科學依據的進口國貿易壁壘措施所造成的假食品安全問題。

 （3）媒體輿論人為夸大某些因素的危害，將食品安全問題擴大化，造成消費者恐慌。

 （4）由于互聯網和媒體日益發達，偶發的造假事件、投毒事件會引發人們對我國食品安全控制能力的懷疑，如毒鼠強投毒事件、日本水餃中毒事件、假酒致人傷亡事件等。這些事件實際上已經超出了HACCP體系控制的范疇，但也值得我們就如何建立更廣泛的食品安全控制體系進行深入思考。

 二、提高HACCP體系有效性的建議

 1、加快HACCP體系立法，明確一些高風險食品的生產經營企業以及食物鏈上的相關組織必須建立HACCP體系，并應經過相關主管部門的官方驗證，將其作為頒發許可證的必要條件。

 2、加快完善對農業化學投入品、食品添加劑生產、經營、使用方面的立法，并建立科學的監管機制，加大對違法行為的打擊力度。加強對農民的培訓和宣傳，提高農民依法用藥和科學用藥的自覺性。

 3、加大對食品包裝材料、包裝容器、廚具、餐具、食品加工設備生產經營方面的立法，規范食品接觸材料的生產、經營和使用。

 4、設立政府專項資金和專門機構，加大對中小企業建立HACCP體系的扶持力度，包括培訓、咨詢、驗證、經費支持等。

 5、研究機構應加大對各類食品本底污染、危害識別和危害評估的研究力度，扎扎實實進行必要的基礎研究，建立符合我國實際的、科學的、動態調整的食品中的危害及其控制指南。

 同時要加大對新資源食品、食品添加劑新品種、易被用于食品加工的非食用物質以及其他風險因子的風險評估，確定其危害程度及其在食品中的允許含量或殘留限量。

 深入分析HACCP體系存在的缺陷和局限性，研究完善HACCP理論，包括如何將食品安全防護、企業誠信等納入HACCP體系之中，將其作為實施食品安全管理體系的前提方案的重要組成部分。

 6、加快建立食品安全監測體系和風險評估制度，包括監督抽樣檢測、官方和社會實驗室檢測數據的收集、食品安全信息投訴舉報網絡、食源性疾病流行病學監測網絡等。及時公布相關食品安全信息。充分利用互聯網、廣播電視、報刊等媒體資源，建立科學高效的食品安全風險分析體系。

 7、大力推廣標準化農業生產技術，完善種植、養殖基地備案管理，在地方政府的領導下，各相關部門共同參與，聯合推動食品農產品質量安全示范基地和示范區建設，從根本上解決源頭污染問題。

 8、盡快完善食品安全標準體系，使其在HACCP體系有效性驗證中發揮更大的作用。

 9、盡快制定和完善農業化學投入品標簽、食品添加劑標簽和食品標簽的標準。在食品標簽部分，應強制規定標明過敏原物質，減少食源性過敏性疾病的發生。

 10、加大對行業協會的監督管理，促使其自覺履行行業自律職責，明確其應該對存在的行業“潛規則”承擔相應的責任。

 11、加強對認證咨詢機構及人員的監督管理，設計更加科學的監管制度，對只管收錢不管體系是否科學有效、不對體系運行情況進行有效監督的機構及人員應依法予以嚴懲。

 12、加大對消費者食品安全知識的普及教育，增強消費者的自我保護意識。

 事實證明，僅靠食品鏈中某一個環節建立HACCP體系，是無法真正保證食品安全的。只有靠立法部門、政府和相關監管部門、科研機構、認證咨詢機構、食品行業協會、食品生產經營和餐飲服務企業、食品鏈相關組織（包括農獸藥、飼料、飼料添加劑、食品添加劑、食品包裝生產經營企業、食品儲存、運輸企業等）、媒體和社會公眾的共同參與，我國的HACCP體系才能真正有效。

 

附：第一作者簡歷

陳忘名，男，江蘇出入境檢驗檢疫局，食品監管處處長，學士學位，獸醫食品衛生。