劉學輝[1] 祝林 王水明 包衛東 王成龍

南京出入境檢驗檢疫局

民以食為天，食以安為先。食品安全關乎人民群眾的切身利益，關乎社會的和諧穩定，是黨和政府執政為民的重要責任。前幾年，就有人計算過，豬肉從生產到流通各環節有八九個部門在管，但還是出了“瘦肉精”中毒事件。時隔多年，“瘦肉精”重出江湖。于是，食品安全多頭管理的問題，再次引起熱議。《人民日報》曾報道，目前有十多個部門在對食品安全進行管理，“希望各部門能各司其職，做到不失職，不扯皮，不遺漏，切實把關系老百姓切身利益的食品安全這一大事管嚴、管好。”食品安全問題越來越突出，食品安全事件發生頻率越來越高，造成的影響也越來越大。一些食品案例事件，引起老百姓對食品安全的恐慌，甚至“談食色變”。

食品安全直接關系人民的健康、國家的榮譽，關系國家經濟的發展和與社會和諧穩定。近年發生的嚴重影響我國榮譽的重大食品安全事故表明，我國的食品安全監管體制存在不容忽視的制度缺陷，長期以來食品形成的食品安全控制體系受到了前所未有日挑戰，提醒我們各級監管部門必須提高警惕，快速調整監督機制，幫助企業認識到必須在做好食品安全控制的同時做好食品防護工作。從我國食品加工行業的整體水平來看，食品保護和食品防護計劃都處在初級階段，尤其食品防護是國際先進國家根據國際食品安全形成制定的比較新興的保護措施，在中國尚未得到廣泛推廣與應用，甚至許多食品的監管人員仍不清楚什么是“食品防護”，應該引起各級政府的高度重視，堅決遏制人為破壞食品安全事件。

要建立起政府監管、行業自律、企業負責、社會監督互動的新型治理機制，實現外部他律與行業自律相結合，在法律威懾力的基礎上提高道德約束力。美國著名法學家羅斯科·龐德說過，法律必須依靠某種外部手段來使其機器運轉，因為法律規則是不會自動執行的。我國食品安全法律的落實，一方面需要在行政監管方面細化各部門問責機制，另一方面，需加強行業自律和社會監督，構建他律與自律相結合的立體式監管機制。為此，我國食品安全法第七條規定“食品行業協會應當加強行業自律”，第三條、第五條、第八條、第十條分別規定“食品生產經營者對社會和公眾負責”、“政府部門依法做好食品安全監督管理工作”、“新聞媒體應當對違反本法的行為進行輿論監督”、“任何組織或者個人有權舉報食品生產經營中違反本法的行為”。未來，我國要將食品安全實行更加嚴格的食品安全官員問責制，堅持推行“誰監管，誰負責；誰失職，誰受罰”的原則，實現對食品生產、流通、消費各個環節的立體問責體系。同時，要鼓勵各食品生產企業和從業人員牢固樹立職業道德意識和法律意識，為老百姓提供安全健康的食品。要充分發揮行業協會、特別是消費者協會等中介組織以及大眾傳媒的作用，建立健全重獎舉報制度，強化輿論監督和社會公眾監督，切實保障食品安全。

保障食品安全既要抓源頭治理，又要解決好分段監管中的銜接問題，減少監管交叉，防止空白和盲點，做好全程全時“無縫”監管，實現源頭治理與分段銜接相結合。我國食品安全法第五條、第六條規定了食品安全的分段監管原則。但在實際中，由于食品從田頭到餐桌，食品安全的戰線很長，涉及面和地域很廣，涉及點和監管環節多，食品監管存在多種問題:一是很多食品安全問題，都出在源頭污染和初加工環節污染；二是現存的分段監管方式存在著部門監管職責不明確，相互推諉，監管末端缺位，部分環節監管缺失，監管體制不順，過度管理和管理不足并存，監測資源和力量分散，缺乏合力等問題。因此，有關部門一方面要進一步加大食品生產經營的源頭管理和治理，制定完善的食品生產經營標準、推動農畜水產品的規模化生產、加強市場準入前的檢測防控、建立食品可追溯體系，從源頭上徹底消除隱患。另一方面，需要從根本上改變我國目前行政監管機構多頭各自為政的格局，改變六個部門管不好“一頭豬”、治不好“一種油”(地溝油)的局面。要合理科學的分配不同監管部門在食品安全監管中的角色和責任，加強各部門在技術、標準、信息、規則、行動等多方面的交流與協同，既減少監管交叉，消除監管空檔，又規范監管執法，防止“以罰代法”，推動監管合力的形成。

“9 11”事件后,針對人為故意污染食品的問題,美國率先提出了食品防護戰略加以應對。國家認監委相關人認為,人為故意污染食品問題是一個系統性的問題,單純由食品企業實施食品防護無法根本解決。根據我國食品安全法的規定,食品安全由地方政府負總責,企業是第一責任人,監管部門各負其責,因此,應對措施需要多管齊下。企業要給現有食品安全管理體系打上食品防護的“補丁”,一廠一策；地方政府實行農產品、食品化學投入品的區域化管理,嚴厲打擊刑事犯罪；監管部門要組織建立非傳統食品安全危害識別交流平臺,對非法添加和濫用食品添加劑進行預警,內行介入,主動研究,及時披露,動態監控；此外,應加快誠信體系建設,強化食品行業自律和管理功能。

HACCP體系確保食品安全達到了防止偶然污染食品的層面。 HACCP體系有效實施，確保食品安全的基礎是無人為的蓄意污染。而食品安全的另一個層面防止蓄意污染和破壞，防止給不法分子提供可乘之機，更不可變成犯罪分子或恐怖行為的教唆課程。蓄意污染具有重大的經濟、健康、社會、心理和政治影響。防止食品供應遭到蓄意的污染由食品防護計劃進行控制。

食品防護計劃不是一成不變，而是與實際密切相關。比如添加新的生產線、更換供應商、將生產過程外包、使用新工藝等都可能導致食品防護計劃的改變。HACCP體系著眼于食品在加工和儲藏過程中，在生物、化學和物理危害的影響下受到的偶然的污染。

食品防護計劃和HACCP計劃所針對食品的安全性是密切相關的，但所針對的引起食品安全問題的原因是各有側重的。

食品防護計劃和HACCP計劃都是企業食品安全體系的一個組成部分。 食品防護計劃和HACCP計劃都是預防性的體系，都具有工廠的特殊性，不能照抄照搬。食品防護計劃在工廠中的許多生產線更普遍和適用。HACCP具有生產線和產品的特殊性。食品防護計劃和HACCP計劃不是一成不變的，而是與實際密切相關發展變化的，食品防護計劃和HACCP計劃均應由指定的人員或小組來完成、管理和更新。食品防護計劃的細節應保密，防止給不法分子提供可乘之機。HACCP計劃無保密性的要求。食品防護計劃是HACCP的基礎，支持HACCP計劃，一是建立食品防護計劃的目的和作用指導企業內員工對體系運行和實施的工作和活動，幫助企業確定把其食品受到蓄意污染或破壞的危險降到最小化的步驟。二是提高應對能力為，評價食品食品防護體系的有效性和持續適宜性提供依據，避免食品安全事故發生，降低產品成本，為員工創造一個安全的工作環境，為顧客提供有質量保證的產品，提高企業的經濟效益。三是建立食品防護計劃的目的和作用提供運作框架，達到作業的一致性，為培訓提供依據。

但中國近年發生的重大食品安全事故均為人為惡意違法導致，因此我們必須清楚的意示到單純依靠HACCP是不夠的，食品加工企業必須根據自己的實際情況，建立科學的食品防護計劃。食品防護是為了防范和消除為達到危害和破壞目的而對食品實施的故意的污染（如人為破壞、投毒等等）。食品防護的目的：預防有意圖的攻擊; 快速并有效的做出回應; 迅速地復原并且重新獲得消費者的信心。HACCP和《食品防護計劃》與企業現行規范制度的銜接，HACCP體系是一個大家熟悉和易于操作的系統；可以用HACCP的概念和原理來對食品風險進行評估，也可對食品防護工作中問題的進行分析；世界衛生組織（WHO）和有關專家對HACCP的作用進行了推薦。然而，需要注意的是從技術角度考慮生產工藝中不是關鍵控制點的部位，有可能恰恰是生產過程中的最薄弱環節，即食品防護工作的重點。食品防護工作可以融合到ISO22000的食品安全工作中，或ISO9001的質量管理體系中。在食品防護工作中可以通過開發或采用預防措施融合HACCP工作，既針對降低食品中蓄意破壞行為采取措施，在產品配方設計中、生產過程中、流通過程中采取預防措施。HACCP和《食品防護計劃》是兩個相輔相成的管理體系，離開《食品防護計劃》的HACCP就簡化為食品安全管理，有效的《食品防護計劃》又需要建立在完善的食品安全工作基礎上。因此，在食品安全工作體系中，食品安全是一切工作的根本，食品防護意識是食品安全工作的升華和完善，吸收、借鑒HACCP是食品安全保障管理工作的核心。政府、監管部門和企業都應該重視和推進HACCP和《食品防護計劃》的實施。

我國的食品加工企業與發達國家相比，在食品監管體系的建立方面嚴重不足，食品生產加工企業要保證食品的安全與質量必須注重HACCP和《食品防護計劃》的建立、完善與互補。在食品安全體系中，管理機構還應實施各種風險管理。在相關“危害分析與關鍵控制點”（HACCP）的法規中，食品安全管理機構規定了總體要求，指導行業采用規定的準則來制訂詳細的步驟，從而形成一個有效的HACCP計劃。HACCP體系是一個風險管理工具，因為HACCP體系能使實施者合理地識別將要發生的危害并制訂一套全面有效的計劃來防止或控制這些危害。

HACCP的應用，強化了食品的安全保障。將食品安全管理延伸到食品生產的每一個環節，從原有的產品終端檢驗變成全程控制，強化了食品生產者在食品安全體系中的作用。HACCP在食品安全體系中起著核心作用。HACCP是預防性的食品安全控制體系，對所有潛在的生物的、物理的、化學的危害進行分析。確定預防措施，重在防止危害發生，同時，HACCP并不是一個零風險的體系，采用現有的科學技術和最經濟的手段盡量減少食品安全危害的風險。我國很多的食品加工企業已經或正在進入了HACCP體系監管的行列。

如何監督企業持續保持兩個計劃的有效性？我們認為

企業應高度重視食品防護計劃，實現主動參與企業必須充分認識到制定食品防護計劃是為了自身的根本利益和長遠發展，充分調動企業的主觀能動性，把被動應付變為主動應對。制定符合企業實際的食品防護計劃，為計劃的建立和保持提供充分的人力、財力資源和必要條件。食品防護計劃評估內容是制定整個食品防護計劃的前提性條件，企業應根據不同產品、不同工廠自身特點的進行風險評估，從而有針對性的制定切合實際的、具體化的食品防護計劃，避免生搬硬套，缺乏管理重點，使食品安全計劃具有較高的符合性和可操作性。食品防護計劃是一個結構完整的管理體系，需要企業的全體員工參與，企業要加強與有關部門的交流合作,制定有針對性的培訓計劃，讓員工從主觀心理接受、行動上很好實施食品防護計劃工作，確保計劃的正常運作。企業應不斷評價其防護計劃在實施中的缺陷，以確定體系改進的需求。必要時，至少每年一次或當生產工藝有所改變的時候，對食品防護計劃進行審核并修改，以提高食品安全的有效性和可操作性。

各地認證監管部門都在不斷完善對出口食品加工企業的監管方式，但仍有許多企業出現各種各樣的問題，有人曾戲稱：企業申請備案時如同待嫁新娘，以最好最美的形象示人，而取得了備案資質之后就不再有往日的風采，無法持續保持備案時建立的食品安全保障體系。我國目前的食品加工企業很多并沒有按照國際慣例建立HACCP和《食品防護計劃》, 根據總局20號令的規定，出口的罐頭類、水產品類、肉及肉制品、速凍蔬菜、果蔬汁和含肉或水產品的速凍方便食品等6類產品，應建立HACCP質量管理體系，但在全國的食品加工企業并沒有廣泛應用HACCP的管理體系，“食品防護計劃”的推廣、落實更加不容樂觀，任務更艱巨。

通過加強對出口食品企業的全過程監管，及時發現并指出企業存在的薄弱環節，提出整改要求，不斷完善企業質量保證體系管理，嚴格按照衛生規范組織生產，督促企業切實擔負起出口食品質量安全責任。不斷完善質量安全追溯體系，完善主動召回制度，通過標識，實現從成品到源頭每一個環節的追溯，迅速查找到不合格產品的源頭與去向。做到源頭可追溯、流向可追蹤、信息可查詢、產品可召回。

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