安全的食品是生產(chǎn)出來的也是監(jiān)管出來的，中外對于食品安全監(jiān)管的有力手段就是實行嚴(yán)格的檢查制度，而尋求有效的監(jiān)管或檢查模式一直以來是我國食品安全相關(guān)立法和政府職能改革的內(nèi)在邏輯和突破重點(diǎn)。就食品生產(chǎn)監(jiān)管而言，建立適合我國國情的食品生產(chǎn)檢查體系也成為完善我國食品安全治理體系的重要一環(huán)，尤其是2015年習(xí)近平總書記提出“四個最嚴(yán)”以及新版《食品安全法》實施以來，國家食藥監(jiān)總局在頂層設(shè)計上、年度重點(diǎn)工作安排上屢屢提及和實施日常檢查、飛行檢查、體系檢查、隨機(jī)檢查等相關(guān)內(nèi)容。筆者認(rèn)為這是構(gòu)建我國食品生產(chǎn)檢查體系的重要支撐，上述檢查模式的綜合運(yùn)用和作用，將為我國食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管帶來動力、活力和保障，相關(guān)內(nèi)容值得研究和思考。

相關(guān)概念、特征及問題梳理

（一）日常檢查

食品生產(chǎn)檢查由來已久，質(zhì)監(jiān)時期，先后依據(jù)的法規(guī)有《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》（質(zhì)檢總局第52號令，2003年7月實施）、《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理實施細(xì)則（試行）》（質(zhì)檢總局第79號令，2005年9月實施)和《關(guān)于食品生產(chǎn)加工企業(yè)落實質(zhì)量安全主體責(zé)任監(jiān)督檢查規(guī)定的公告》（質(zhì)檢總局公告2009年第119號）。其中《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理實施細(xì)則（試行）》明確“各級質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門定期或者不定期地對食品質(zhì)量安全和衛(wèi)生狀況、對食品生產(chǎn)加工企業(yè)持續(xù)保證食品質(zhì)量安全必備條件的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。”

機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變之后，食藥監(jiān)總局于2016年5月頒布實施了《食品生產(chǎn)經(jīng)營日常監(jiān)督檢查管理辦法》（食藥監(jiān)總局第23號令），將原來的定期或不定期的檢查明確和固化為日常監(jiān)督檢查。按照總局對《食品生產(chǎn)經(jīng)營日常監(jiān)督檢查管理辦法》的解讀，日常監(jiān)督檢查，是指食品藥品監(jiān)督管理部門及其派出機(jī)構(gòu)，組織食品生產(chǎn)監(jiān)督檢查人員依照本辦法對食品生產(chǎn)者執(zhí)行食品安全法律、法規(guī)、規(guī)章及標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)規(guī)范等情況，按照年度監(jiān)督檢查計劃和監(jiān)督管理工作需要實施的監(jiān)督檢查，是基層監(jiān)管人員按照相應(yīng)檢查表格對食品生產(chǎn)者基本生產(chǎn)狀況開展的合規(guī)檢查。日常監(jiān)督檢查也包括按照上級部門部署或根據(jù)本區(qū)食品安全狀況開展的專項整治、接到投訴舉報等開展的檢查等情況。

檢查的主體是市、縣級食品藥品監(jiān)督管理部門。檢查的對象是屬地所有食品生產(chǎn)企業(yè)。檢查的內(nèi)容是食品生產(chǎn)者的生產(chǎn)環(huán)境條件、進(jìn)貨查驗結(jié)果、生產(chǎn)過程控制、產(chǎn)品檢驗結(jié)果、貯存及交付控制、不合格品管理和食品召回、從業(yè)人員管理、食品安全事故處置等情況。檢查的原則是屬地負(fù)責(zé)、全面覆蓋、風(fēng)險管理、信息公開。檢查的依據(jù)是以風(fēng)險分級確定的監(jiān)督檢查計劃。檢查的載體是日常監(jiān)督檢查要點(diǎn)表、檢查結(jié)果記錄表和操作手冊等。

從實踐來看，日常監(jiān)督檢查因法律法規(guī)配套，操作程序規(guī)范而成為我國市、縣（區(qū)）級食品藥品監(jiān)管部門對食品生產(chǎn)監(jiān)管最常用、最基本的檢查方法。盡管監(jiān)管對象龐雜，監(jiān)管人員有限，但一旦對轄區(qū)所有食品生產(chǎn)企業(yè)經(jīng)過風(fēng)險分級確定了監(jiān)管頻次和計劃，就要如期完成日常檢查，這是履職盡責(zé)的基本要求和避免問責(zé)的重要保證。

（二）飛行檢查

飛行檢查最早應(yīng)用在體育競賽中對興奮劑的檢查，指的是在非比賽期間進(jìn)行的不事先通知的突擊性興奮劑抽查。飛行檢查的特點(diǎn)是突然性和震懾性，主要目的是為了了解被監(jiān)督對象的真實情況，發(fā)現(xiàn)其需要改進(jìn)的問題。我國食藥領(lǐng)域的飛行檢查最早應(yīng)用于藥品監(jiān)管，2006年，國家食品藥品監(jiān)管局發(fā)布《藥品GMP飛行檢查暫行規(guī)定》（國食藥監(jiān)安〔2006〕165號）建立了飛行檢查制度，對藥品生產(chǎn)企業(yè)起到極大的震懾作用，強(qiáng)化了企業(yè)的自律意識和守法自覺性。2012年國家食品藥品監(jiān)督管理局《關(guān)于印發(fā)餐飲服務(wù)食品安全飛行檢查暫行辦法的通知》（國食藥監(jiān)食〔2012〕197號），稱飛行檢查是對餐飲服務(wù)單位是否依法從事餐飲服務(wù)活動實施的突擊現(xiàn)場檢查。

機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變之后，食藥監(jiān)總局于2015年9月發(fā)布施行了新的《藥品醫(yī)療器械飛行檢查辦法》，明確藥品醫(yī)療器械飛行檢查，“是指食品藥品監(jiān)督管理部門針對藥品和醫(yī)療器械研制、生產(chǎn)、經(jīng)營、使用等環(huán)節(jié)開展的不預(yù)先告知的監(jiān)督檢查。”所遵循的原則是依法獨(dú)立、客觀公正、科學(xué)處置。飛行檢查一般是有因檢查，就藥品醫(yī)療器械而言，明確了七種具體情況，同時也明確實施飛行檢查的主體是國家及地方各級食品藥品監(jiān)督管理部門。

最早對食品生產(chǎn)飛行檢查有要求和安排的始于國家食藥監(jiān)總局《2015年食品生產(chǎn)監(jiān)管工作要點(diǎn)》文件，明確要創(chuàng)新監(jiān)管方式，加大飛行檢查力度，《2016年食品生產(chǎn)監(jiān)管工作要點(diǎn)》文件，明確在總局層面研究制定飛行檢查制度，參照藥品飛檢模式每個季度開展一次飛行檢查活動，并指導(dǎo)地方針對大型食品生產(chǎn)企業(yè)，監(jiān)督抽檢發(fā)現(xiàn)問題較多的企業(yè)，按照“四不兩直”方式開展飛行檢查，同時要求，飛行檢查實施“雙查”，既查企業(yè)主體責(zé)任落實情況，也查基層日常監(jiān)管責(zé)任落實情況。《2017年食品生產(chǎn)監(jiān)管工作要點(diǎn)》中再次強(qiáng)調(diào)要加大飛行檢查力度，國家局層面要起草制定食品生產(chǎn)飛行檢查管理辦法和檢查方案。省局層面，飛行檢查要力爭覆蓋所有的地級市，并指導(dǎo)地市局開展針對縣（區(qū)）的飛行檢查。

從操作層面看，2015年1月廣西出臺了《廣西壯族自治區(qū)食品藥品安全飛行檢查辦法》，2016年3月福建省制定了《福建省食品藥品監(jiān)督管理局食品生產(chǎn)企業(yè)飛行檢查辦法(試行)》并公開征求意見，吉林省出臺《吉林省食品藥品監(jiān)督管理局食品藥品飛行檢查實施辦法（試行）》，對食品生產(chǎn)飛行檢查做出具體的規(guī)定，其他一些省市食品藥品監(jiān)管部門也做了大膽嘗試和實踐。2016年9月20日總局辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展月餅生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)飛行檢查工作的通知》，首次部署專項的飛行檢查工作，2016年累計開展了4次國家級食品生產(chǎn)飛行檢查。在此基礎(chǔ)上，2017年4月至6月間，國家食藥監(jiān)總局飛行檢查工作組連續(xù)發(fā)布9期食品生產(chǎn)企業(yè)飛行檢查警示函，檢查對象主要針對2016年度國家監(jiān)督抽檢不合格的企業(yè)，檢查的依據(jù)有《食品安全法》《食品生產(chǎn)許可管理辦法》等法律法規(guī)以及《食品生產(chǎn)許可審查通則》、相關(guān)產(chǎn)品細(xì)則、《食品生產(chǎn)通用衛(wèi)生規(guī)范》（GB14881—2013）等技術(shù)規(guī)范。以吉林省為例，在《2017年食品生產(chǎn)監(jiān)管工作要點(diǎn)》中也明確，省局自身組織不少于30戶次的飛行檢查，市（州）局依據(jù)轄區(qū)企業(yè)數(shù)量組織，原則上500戶以上的，檢查數(shù)量不少于50戶次，500戶以下的不少于30戶次。

從趨勢上看，盡管國家層面對飛行檢查的相關(guān)指導(dǎo)性、規(guī)范性文件還沒有出臺，標(biāo)準(zhǔn)化、模板化的程序規(guī)范還沒有形成，但國家局、省局層面組織的特定對象的有因性和靶向性的飛行檢查已經(jīng)逐漸成為常態(tài)化、制度化，作為日常檢查的有力補(bǔ)充，“雙查”作用、震懾作用也會越來越明顯。而從實踐看，飛行檢查主體應(yīng)當(dāng)以國家、省、設(shè)區(qū)的市級監(jiān)管部門為主。

（三）體系檢查

所謂體系，泛指一定范圍內(nèi)或同類的事物按照一定的秩序和內(nèi)部聯(lián)系組合而成的整體，是不同系統(tǒng)組成的系統(tǒng)。體系建設(shè)的目的是整合同類事項秩序、平衡事項彼此關(guān)系、解決事項之間的矛盾。按照《食品安全法》的規(guī)定，“國家鼓勵食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)符合良好生產(chǎn)規(guī)范要求，實施危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)體系，提高食品安全管理水平”。

就目前我國食品產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀而言，認(rèn)證體系主要有：ISO9001質(zhì)量管理體系，ISO22000食品安全管理體系，F(xiàn)SSC22000食品安全體系，HACCP危害分析與關(guān)鍵環(huán)節(jié)控制點(diǎn)體系，乳制品生產(chǎn)企業(yè)GMP良好生產(chǎn)規(guī)范等。從生產(chǎn)層面看，HACCP體系是國際上共同認(rèn)可和接受的食品安全保證體系，實施HACCP體系認(rèn)證的品種主要有，嬰幼兒配方乳粉、乳及乳制品、水產(chǎn)品、肉及肉制品、速凍蔬菜、罐頭產(chǎn)品等。以乳制品生產(chǎn)企業(yè)為例，2015年全國有乳品HACCP證書371張，乳品GMP證書126張。盡管在各級文件中對體系檢查沒有明確的界定，但筆者認(rèn)為，體系檢查可以理解為對實施了體系認(rèn)證的食品生產(chǎn)企業(yè)，圍繞風(fēng)險管控全過程而進(jìn)行的系統(tǒng)、全面、專業(yè)的檢查，也可以理解為對未獲得體系認(rèn)證但是重點(diǎn)監(jiān)管品種或大型生產(chǎn)企業(yè)，按照HACCP、GMP等體系檢查規(guī)程而組織的檢查。

總局把對嬰幼兒配方乳粉生產(chǎn)企業(yè)的體系檢查列為2016、17年度重點(diǎn)工作，2016年度共計對18戶嬰幼兒配方乳粉企業(yè)進(jìn)行了體系檢查，2017年4至6月份又檢查了7戶，并向社會公布了對各個企業(yè)食品安全生產(chǎn)規(guī)范體系檢查情況的函。檢查的主體是總局食品安全生產(chǎn)規(guī)范體系檢查工作組，檢查的依據(jù)有《食品安全法》《食品生產(chǎn)許可管理辦法》《食品生產(chǎn)許可審查通則（2010版）》《嬰幼兒配方乳粉生產(chǎn)許可審查細(xì)則（2013版）》《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)粉狀嬰幼兒配方食品良好生產(chǎn)規(guī)范》（GB23790—2010）、《食品生產(chǎn)通用衛(wèi)生規(guī)范》（GB14881—2013）等法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范等。

綜合判斷，盡管我國對食品生產(chǎn)企業(yè)沒有進(jìn)行強(qiáng)制體系認(rèn)證，但隨著食品產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，從企業(yè)落實主體責(zé)任看，一些重點(diǎn)食品生產(chǎn)企業(yè)為了與國際接軌或形成市場競爭優(yōu)勢，均要進(jìn)行體系認(rèn)證，尤其是乳制品、肉制品、特殊醫(yī)學(xué)用途食品、特殊膳食、嬰配食品、保健食品企業(yè)等。而作為監(jiān)管部門，加強(qiáng)上述企業(yè)的體系檢查也是大勢所趨，但對檢查的前期法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)范的準(zhǔn)備及檢查人員的素質(zhì)能力、檢查手段、流程標(biāo)準(zhǔn)、處置方式等會有更高的要求，而檢查的層次也會更高，一般應(yīng)由國家局組織開展。

（四）隨機(jī)檢查

隨機(jī)檢查指的是“雙隨機(jī)、一公開”檢查，即在監(jiān)管過程中隨機(jī)抽取檢查對象，隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員，抽查情況及查處結(jié)果及時向社會公開。“雙隨機(jī)、一公開”是國務(wù)院辦公廳于2015年8月發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推廣隨機(jī)抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》中要求在全國全面推行的一種監(jiān)管模式。目的是解決當(dāng)前一些領(lǐng)域存在的檢查任性和執(zhí)法擾民、執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴(yán)等問題，隨機(jī)檢查堅持依法監(jiān)管、公正高效、公開透明、協(xié)同推進(jìn)的原則。普遍認(rèn)為“雙隨機(jī)、一公開”的全面推開將為科學(xué)高效監(jiān)管提供新思路，為落實黨中央、國務(wù)院簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革的戰(zhàn)略部署提供重要支撐。

確定檢查事項清單、建立執(zhí)法人員名錄庫和檢查對象名錄庫、制定檢查細(xì)則、依法公開和聯(lián)合懲戒是落實隨機(jī)檢查的主要環(huán)節(jié)，而地方各級政府和具有執(zhí)法職能的部門是隨機(jī)檢查的主體。國務(wù)院要求，2016年隨機(jī)抽查事項要達(dá)到市場監(jiān)管執(zhí)法事項的70%以上，其他行政執(zhí)法事項的50%以上，2017年底前要實現(xiàn)全覆蓋，這是一項硬任務(wù)，必須不折不扣完成。

就食品生產(chǎn)隨機(jī)檢查而言，理論界和實務(wù)界一直有困惑，也存在不同的聲音。這是因為，《食品生產(chǎn)經(jīng)營日常監(jiān)督檢查管理辦法》明確對檢查對象“全面覆蓋”原則，日常監(jiān)管人員姓名已經(jīng)在生產(chǎn)企業(yè)獲得許可時一同上證、上墻，進(jìn)行了確認(rèn)，各級食藥監(jiān)管部門更注重落實日常檢查的“網(wǎng)格化”和“痕跡化”監(jiān)管要求。從理論上來說，日常檢查和隨機(jī)檢查是兩種不同監(jiān)管模式，理念、目的以及操作方法都不盡相同，本質(zhì)上，隨機(jī)檢查并不是日常檢查的補(bǔ)充，而是另一套疊加的體系。盡管按照《食品生產(chǎn)經(jīng)營日常監(jiān)督檢查管理辦法》第五條規(guī)定“市、縣級食品藥品監(jiān)督管理部門實施食品生產(chǎn)經(jīng)營日常監(jiān)督檢查，在全面覆蓋的基礎(chǔ)上，可以在本行政區(qū)域內(nèi)隨機(jī)選取食品生產(chǎn)經(jīng)營者、隨機(jī)選派監(jiān)督檢查人員實施異地檢查、交叉互查”，強(qiáng)調(diào)日常檢查覆蓋基礎(chǔ)上的隨機(jī)檢查。但在現(xiàn)實層面，基層監(jiān)管隊伍數(shù)量有限，開展日常檢查和隨機(jī)檢查都依靠他們完成，檢查任務(wù)量、行政成本和時間成本都會明顯增加，且檢查依據(jù)、檢查內(nèi)容、權(quán)限劃分、后續(xù)處置等問題都需要綜合考慮，就基層監(jiān)管隊伍現(xiàn)狀而言，完成日常監(jiān)管亦是勉強(qiáng)，再疊加隨機(jī)檢查，有一定難度。

因此，在實踐和具體操作中，如何在日常檢查網(wǎng)格化和全覆蓋的基礎(chǔ)上落實食品生產(chǎn)隨機(jī)檢查，是今后一個時期擺在基層監(jiān)管部門面前的全新課題，需要發(fā)揮基層智慧，在現(xiàn)實中破解。

解決問題的對策建議

一是健全法律法規(guī)和制度。目前看，應(yīng)構(gòu)建基于風(fēng)險管理的食品生產(chǎn)檢查體系，健全基于全程控制的食品生產(chǎn)檢查制度，完善基于綜合配套的相關(guān)法律法規(guī)文件。急需制定食品生產(chǎn)飛行檢查、體系檢查、隨機(jī)檢查的辦法和細(xì)則，明確檢查依據(jù)、檢查原則、檢查主體、檢查對象、檢查手段、檢查內(nèi)容、檢查程序和方式、結(jié)果處置等相關(guān)內(nèi)容。

二是劃分各級檢查事權(quán)。從以上對相關(guān)檢查概念、特征以及現(xiàn)狀的分析看，明確各級在食品生產(chǎn)檢查中應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)和職責(zé)迫在眉睫。綜合看，縣（區(qū)）級監(jiān)管部門負(fù)責(zé)日常檢查，國家、省、設(shè)區(qū)的市級監(jiān)管部門負(fù)責(zé)飛行檢查，國家層面負(fù)責(zé)體系檢查，地方各級政府和各級監(jiān)管部門按比例確定隨機(jī)檢查應(yīng)較為符合目前現(xiàn)狀。同時，每種檢查均要明確范圍和權(quán)限，制定權(quán)利清單和責(zé)任清單，科學(xué)厘清政府與部門、層級之間、區(qū)域之間、檢查與稽查之間的關(guān)系。在整個檢查體系框架內(nèi)，每種檢查又要自成一體，形成閉環(huán)和良性循環(huán)，避免多頭檢查、重復(fù)檢查現(xiàn)象發(fā)生，進(jìn)而全面推進(jìn)食品生產(chǎn)監(jiān)管工作更加科學(xué)合理、規(guī)范有序、廉潔高效。

三是加快檢查員隊伍建設(shè)。目前看，檢查員隊伍數(shù)量不足、質(zhì)量不高是現(xiàn)實突出問題，制約了檢查工作的開展和效果。因此，建立我國的食品檢查員制度，培養(yǎng)專業(yè)化、職業(yè)化的以行政監(jiān)管人員和稽查執(zhí)法人員為主體的檢查員隊伍是當(dāng)務(wù)之急、重中之重。鑒于食品鏈條的復(fù)雜和檢查模式的不同，應(yīng)分級分類設(shè)置檢查員，獲得相應(yīng)的等級資質(zhì)后方可開展檢查工作。如，可以分為食品生產(chǎn)類、食品流通類、餐飲服務(wù)類檢查員。每類檢查員可以設(shè)置相應(yīng)等級，如食品生產(chǎn)類三級檢查員可以勝任日常檢查、隨機(jī)檢查工作，二級檢查員可以勝任日常檢查、飛行檢查、隨機(jī)檢查工作，一級檢查員可以勝任前者所有及體系檢查工作。每一個級別資質(zhì)都需要參加相應(yīng)的通用和專業(yè)培訓(xùn)、實操、考核獲得，各級監(jiān)管部門可以根據(jù)檢查員的數(shù)量、類別和等級情況建立檢查員庫，在各類檢查中綜合使用。檢查員的類別和等級資質(zhì)也應(yīng)成為崗位輪換、職務(wù)晉升的前提，以此調(diào)動檢查員學(xué)習(xí)和工作的積極性，逐步提升自身素質(zhì)能力。當(dāng)然，與檢查員隊伍相匹配的檢查車輛、資金預(yù)算和技術(shù)手段等配套工作也要同步開展。

四是建立信息化檢查平臺。“智慧監(jiān)管”是國家食品安全“十三五”規(guī)劃的一項重要內(nèi)容，依托互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云端建立國家層面的食品安全綜合信息平臺，是時代要求也是現(xiàn)實所需，可以有效避免地方各自為政，平臺互不聯(lián)通，形成信息孤島的歷史沉疴。檢查平臺或系統(tǒng)應(yīng)成為綜合信息平臺的重要組成部分，權(quán)責(zé)清單、檢查模式、檢查依據(jù)、檢查主體、檢查對象、檢查人員、檢查內(nèi)容、處置結(jié)果等應(yīng)通過平臺進(jìn)行公示，可以成為上級檢查下級的載體，也可以成為公眾參與食品安全社會共治的窗口。而更主要的，通過由下至上的檢查數(shù)據(jù)采集、分析，為各級綜合研判食品安全形勢提供更為直觀、客觀、時實的原始數(shù)據(jù)，為各級決策提供巨大技術(shù)支撐。信息平臺的統(tǒng)一建設(shè)，海量數(shù)據(jù)的統(tǒng)計與分析，上下聯(lián)動的一致與協(xié)同，或許是現(xiàn)有體制機(jī)制下，破解目前各項監(jiān)管難題的一把鑰匙。