自2013年起，工商、質監、食藥等市場監管部門經歷了建國以來規模最大、為期最長、爭議最多的新一輪機構改革。相關中央政策目標多元;各地自發探索了多種機構改革模式，同時“下改上不改”與“左右不同樣”引發混亂;學術研究方興未艾但缺乏系統全面的實證分析。2018年，《深化黨和國家機構改革方案》在頂層設計層面一錘定音，將原工商總局、質檢總局、食藥總局及國家發改委、商務部的反壟斷職責等整合，組建國家市場監督管理總局。為此，本文聚焦政府職能轉變、監管模式升級、組織架構優化三個研究維度，在梳理五年來中央政策和各地實踐基礎上，選擇三合一、分級管理模式的杭州作為樣本，重點評估其成效與不足，提煉對新市場監管體系的啟示。

近年來，我國經濟轉型與體制改革步入深水區，企業對公平競爭環境提出更高要求，人民消費需求日益增長升級，不安全食品、假冒偽劣、壟斷、消費侵權等市場負外部性不斷顯現，傳統市場監管體制已難以適應高質量發展和人民美好生活需要。為此，2013年以來我國開啟市場監管機構新一輪改革，頂層設計和地方實踐歷經波折，各地改革模式復雜多樣，引發高度關注。2018年3月，中央《深化黨和國家機構改革方案》提出整合原工商總局、質檢總局、食藥總局以及國家發改委、商務部的反壟斷職責，組建市場監管總局，標志著市場監管機構改革在新時代取得里程碑式的重大突破。

回顧五年來市場監管機構改革歷程，探索評估視角、展望新市場監管體系下如何優化職能配置、創新監管方式、提高監管效能，具有重要理論意義和強烈現實意義。

　　一、市場監管機構改革的分析維度
現代市場經濟市場監管體系的運行受到多方因素共同作用，既包括監管機構內部的預算編制、機制流程、隊伍建設，也包括外部的產業結構、法治環境、公民素質等。此外，長期的歷史沿革與近期的突發事件，普遍的市場規律與個別的利益俘獲，都可能影響監管體系的成效。在諸多影響市場監管體系的因素中，機構改革長期受到各方關注，也是本文討論重點。由于市場監管機構改革問題十分復雜，我們想跳出很多學術研究聚焦某一業務(如食品安全)或某一層級(如縣級)的特點，而從最本質共性的維度出發，綜合工商、質監、食藥各項市場監管業務，關注中央政策和地方實踐互動，從以下三個分析維度切入：

(一)從監管理論分析政府職能轉變
機構改革首先要解決管什么，職能轉變是題中之義。市場監管是政府為糾正市場失靈，針對市場主體經濟活動及伴隨的社會后果采取的微觀干預和控制。其中，經濟性監管是為保障競爭效率，對價格、數量、市場準入退出等經濟活動開展監管;社會性監管是為保障公眾福祉，對食品安全、產品質量、安全生產、環境保護等社會問題進行監管。近年來發達國家的顯著趨勢是放松經濟性監管、強化社會性監管。我國監管體系建設也面臨類似的需求，上述社會問題正是人民群眾反映最強烈的問題。故分析維度之一，是觀察機構改革是否/如何放松經濟性監管、大幅提高社會性監管比重。

(二)從公共治理理論觀察監管模式的變革
機構改革不僅要解決管什么，還要回答怎樣管的問題。現代公共治理理論的核心內涵是要構建政府、企業、公眾、社會組織等多元主體對公共事務的協同共治。市場監管是市場失靈、政府失靈和社會失靈高發領域，以現代公共治理理論為基礎的協同治理可以作為戰略性解決方案。故分析維度之二，是觀察機構改革是否/如何推動傳統監管模式向以社會共治為核心的公共治理模式變革。

(三)從組織理論觀察組織架構優化
機構改革最終要落實到具體組織架構，我國歷次機構改革的主線之一是大部制改革，相關理論源自發達國家對企業管理的借鑒。如減少管理層級，提高管理幅度，進行扁平化管理;降低部門內外的制度性交易成本;以解決外部訴求為導向整合部門、再造流程;打造整體型政府，推動部門“整體化整合”及“整體化協調”等。故分析維度之三，是觀察機構改革是否/如何整合職能、理順流程、提高監管效率、便利部門協作。

二、市場監管機構改革的中央政策及地方實踐
(一)近年中央政策和地方實踐的發展沿革回顧
2013年3月，《國務院機構改革和職能轉變方案》出臺，整合多部委職能組建統一生產、流通、消費環節食藥監管職責的國家食品藥品監督管理總局。次月，國務院發文要求各級地方政府參照國務院模式設立統一權威的食藥監管機構并在省以下分級管理。全國范圍的新一輪市場監管機構改革拉開帷幕。
2013年11月，《中共中央關于全面深化改革若干問題的決定》出臺，提出多重目標：(1)完善統一權威的食品藥品安全監管機構;(2)實行統一的市場監管;(3)整合執法主體，推進綜合執法;(4)積極穩妥實施大部門制，減少機構數量和領導職數。中央政策的價值取向和改革目標多元化，各方理解由此分化。不少地區開始探索三合一、二合一組建市場監管局。
2014年6月，《國務院關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》提出要加強食品品等重點領域基層執法力量，探索綜合設置市場監管機構，原則上不另設執法隊伍，首次在中央層面發出了探索市場監管機構整合的信號。
2017年1月，國務院《“十三五”市場監管規劃》出臺，要求“盡快完成市、縣市場監管綜合執法改革。”工商、質監、食藥的機構整合成為大勢所趨。
2018年3月，《深化黨和國家機構改革方案》出臺，提出改革市場監管體系，實行統一的市場監管，整合工商、質監、食藥、反壟斷、價格、知識產權等職責的市場監管總局全新亮相，改革力度超出各方預期。按照中央部署，明年3月前各級地方政府的市場監管機構改革也將基本完成。
縱觀中央政策流變，五年的探索自大食藥局模式始，以大市場監管局模式終。不難看出，加強監管尤其社會性監管始終是政府職能轉變的方向(無論大食藥局還是大市場監管局)，協同監管日益成為監管模式變革的方向，“統一”成為優化組織架構的關鍵詞(從統一食藥監管到統一市場監管、綜合執法)。

(二)全國主流機構改革模式歸納
五年來，央地之間既有上下聯動的共振，也有相互拉鋸的角力。截止2017年8月，全國1個直轄市、1/3的副省級市、24.1%的地市、70.4%的區縣設立了市場監管局，其中區縣三合一占66%，二合一占24%(見圖1)。

　　1.深圳模式(紡錘體、垂直管理)。深圳是機構整合和垂直管理模式的代表。2009年即將原工商、質監、知識產權、物價、衛生局餐飲監管等一并整合為市場監管局，2014年進一步整合藥監局，成立市場和質量監管委員會。市級統一頂層設計，區縣發揮專業優勢，基層市場監管所綜合執法，三級垂直管理。其最大經驗是實現縱向、橫向、內部等多維度統一執法，以此為抓手優化組織架構，全面提升各項監管效能。

　　2.上海模式(倒三角、分級管理)。上海是機構整合和分級管理模式的代表。區縣三合一并分級管理，市級三局分立。其最大經驗是聚焦監管職能及綜合執法。如浦東新區將工商、質監、食藥、物價等監管任務融合，以前需4部門8名干部檢查4次，現只需1部門2名干部檢查1次，極大降低執法成本和企業負擔，大幅提升監管力度。2016年實地檢查藥品零售企業1358戶、醫療器械經營企業4874戶、特種設備使用單位2.25萬戶，分別是改革前的5.26倍、22.25倍和54.7倍。

　　3.北京模式(三條線、垂直管理)。北京是大食藥局模式為數不多的代表。三局分立并垂直管理，市食藥局下轄16個區縣分局、322個鄉鎮所。其最大經驗是建立了覆蓋全部鄉鎮街道的食藥監管隊伍。2015年北京市食藥系統編制3428人，預算12.96億元，工商系統編制5495人，預算13.64億元，兩者差距遠小于全國平均水平。縱向到底是其食藥監管體系成功的關鍵之一。

　　(三)全國各種模式背后的共識與爭議（注：限于篇幅，此節僅羅列優化組織架構方面的共識和爭議。）

共識一：監管體系應當統一。2013年機構改革結束了近10年的食品安全分段監管體制（注：2004 年9 月，《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》提出“按照一個監管環節一個部門監管的原則，采取分段監管為主、品種監管為輔的方式”，“農業部門負責初級農產品生產環節的監管、質檢部門負責食品加工環節的監管、工商部門負責食品流通環節的監管、衛生部門負責餐飲業和食堂等消費環節的監管；食品藥品監督管理部門組織對食品安全的綜合監督、組織協調和依法組織查處重大事故”。2009 年《食品安全法》延續了分段監管格局。實行部門分段監管，是因為食品安全問題日益超出餐飲不衛生范疇和衛生部門傳統職責，而建立在藥監系統母體上的食藥系統誕生不久，尚不足以
單獨承擔重任，分段監管實屬過渡方案。）。九龍治水導致的職責交叉、部門推諉、監管能力割裂備受詬病。此后，無論中央政策還是各地探索，食品安全由一個部門監管已成為共識。食藥屬于鏈條長、環節多、風險散的監管事項，尚且需要貫徹一項職能由一個部門為主承擔，其他監管事項更是如此。“統一體系”成為市場監管組織架構的優先路徑(注意該共識并不等同于不同監管事項應當整合為一個監管體系)。

共識二：監管體系應當縱向到底。市場監管建制必須嵌入鄉鎮街道，這是我國產業結構和國情決定的。2013年全國食品經營單位323萬家，有證餐飲單位210萬家(不計無證無照)，農村地區假冒偽劣泛濫，老舊小區電梯隱患遍布。市場監管要覆蓋廠房、小區、商超、餐館，要深入大街小巷、鄉間村頭還。因此中央2013年即提出在鄉鎮設食藥監管派出機構，無奈在存量改革、精簡機構的背景下多數地區難以籌建，如區縣食藥局統一食品監管，反與監管能力不符，勢必陷入履職風險。“縱向一體”成為市場監管組織架構的另一個關鍵詞。

爭議一：食藥監管機構是否應當獨立設置。這是各界最大的爭議。三合一模式有利于落實監管責任，化解職能交叉和多頭執法;增加食藥監管力量，全國食藥監管人員從2012年10.36萬增加到2015年26.59萬;高效回應公眾訴求，減輕企業負擔;提高行政效率。但同時有人認為，三合一模式可能削弱食藥監管專業性，工商干部存在“不愿學、不會管、不敢干”問題;可能降低綜合性監管水平，公共資源過度傾斜到食藥和特種設備;對執法人員素質提出過高要求;普通產品和食品藥品的問題特征和監管任務不同，難以合并。

爭議二：市場監管機構是否應當分級管理。食藥、工商、質監經歷了“分級-垂管”的多年往返。目前，絕大多數地區分級管理(北京、天津、重慶、深圳等仍垂管)。垂直管理有利于提高監管機構獨立性，擺脫地方干擾;打破行政壟斷分割，維護統一市場;跨區域執法聯動，更好克服市場負外部性;培養穩定專業執法隊伍;統一各地政策標準尺度。而分級管理有利于落實地方政府主體責任，發揮動員能力和地緣優勢，加強部門協作和社會共治;更好借力政府中心工作;更好保障監管機構的工作條件和公共資源;給干部更寬廣的成長空間。

三、杭州市場監管機構改革政策的評估(注：本文信息數據主要來源于杭州市人民政府、原市工商局、原市食藥局、市質監局、市縣兩級市場監管局等政府信息公開渠道，互聯網學術文獻，媒體報道，第三方調查測評及調研材料。包括各部門預算決算、工作總結計劃、數據統計、績效考核、綜合考評、為民辦實事、社會評價項目、食品抽檢報告、產品質量分析報告、消費者維權報告、知識產權保護白皮書、電梯安全白皮書等。）

　　為了更加深入地分析市場監管機構組織模式的利弊，我們選擇了杭州作為進一步深入考察分析的對象。其原因如下：(1)杭州區縣三合一、分級管理，是國內的主流模式。(2)杭州可以充分考察主流模式的成效，其市場發育較早，政務服務理念與水平較先進，有較多經驗可供借鑒。(3)杭州可以充分暴露主流模式的弊端。其專業監管任務艱巨，人口不足重慶三分之一，但2016年食藥投訴是重慶2倍;作為中國互聯網經濟中心，市場負外部性特殊，條塊關系失衡尖銳。(4)國內尚無對杭州市場監管機構改革的系統實證研究。

(一)杭州機構改革前的現狀(2013年以前)
杭州經濟社會發展水平較高，消費不斷擴大升級，互聯網經濟等新業態蓬勃發展，國內外游客眾多，政務服務先進。同時，新業態發展領跑市場監管能力，市場秩序和消費環境離人民要求仍有差距，食藥安全形勢平穩但潛在風險較大，電梯老齡化等成為影響民生的突出問題。在這一背景下觀察杭州市場監管機構的職能、監管模式、組織架構，不難得出機構改革的必要性。
一是政府職能聚焦監管不足。各類市場主體的工商登記注冊及年檢，餐飲服務許可、藥品經營流通許可、醫療器械生產經營許可等審批，名牌產品認定、質量獎勵、合格評定、檢驗機構和人員資質審核等審批，分別占據工商、食藥、質監系統的大量精力，監管執法職能不夠突出。二是監管資源供給側結構性失衡。經濟性監管占比較高(2013年查處無照經營占全市案件34%)。質監和食藥系統沒有基層派出機構，全市食藥系統僅267名干部，占全市常住人口比約萬分之0.29，低于同類城市(武漢、成都達萬分之0.9)。三是社會共治不足。由于網購等新業態及職業索賠興起，消費者投訴逐年快速增加，2013年為34458件，同比增加12.34%(此后數年增速更快)。多數投訴均由政府組織調解，經營者主體責任落實不足，監管部門疲于奔命而未能治本。四是智慧監管不足。全市食品經營者約85000家，特種設備近16萬臺，僅淘寶就有約900萬家網店，任務艱巨而監管仍未擺脫傳統的人盯人模式。如2013年某區食品安全電子監管582戶單位，實際安裝率僅7.2%，其中上傳數據率僅59.5%。[23]五是政府整體化程度不高。監管職能碎片化，分段監管不再適應食品安全、產品質量等監管需要。法規標準體系存在缺失、重復、矛盾;仍有多頭執法，重復抽檢;解決公眾訴求的12315、12365、12331熱線多條分立;檢測資源零散，如食品檢測由多部門分頭承擔。

　　(二)杭州機構改革政策內容
2014年3月17日，杭州市啟動監管機構改革。總體模式是分級管理;市級工商、食藥二合一，共2個市級局;區縣工商、質監、食藥三合一，共14個區縣級局，下轄124個市場監管所(原97個工商所整合職能并新增27個)。

(三)杭州機構改革政策評估
1.政府職能轉變成效
(1)簡政放權。杭州通過部門整合、分級管理，推動多證合一和證照聯辦，大幅降低市場準入的制度性成本，簡政放權優化服務。2015年，在全國首創“五證合一”(營業執照、組織機構代碼證、稅務登記證、社會保險登記證、統計登記證)，中央在全國推廣。2017年，進一步提出“1+N+X”，登記備案事項N證合一，許可審批事項X證聯辦，實現“22證合一”，當事人實現“最多跑一次”。同年上線企業名稱自主申報，實現“零上門、零等待、零材料”。杭州市質監局88.6%的許可審批事項“網上申請、在線服務、快遞送達、一次不跑”。2017年上半年杭州新設企業4.9萬戶，平均審批時間由原先3周縮短至2天。

(2)聚焦監管。杭州部門整合后大幅歸并、重塑職能，并調整排序，聚焦監管。市場監管局主要職能11項，減少了56%，在整合、減少、下放許可審批事項的同時，設立了整合4項工商、食藥許可職能的“行政審批處”;增設了監管處室并優先排序，如將餐飲服務監管處加掛的“保健食品化妝品監管處”單設，監管處室占內設機構77.3%。蕭山區市場監管局監管科室占內設機構86.7%，一線執法編制之和占全局73.45%。杭州質監局將監管和服務融合，通過加強電商質量監管促進行業持續健康發展。2016年抽檢網絡市場4588批次，查處網絡交易違法案件375件，是2014年8.9倍，而網絡交易額同期僅增長65%。(見表3)

(3)提高社會性監管占比。一是經濟性監管比重大幅下降。2014年杭州查處經濟違法案件總數同比減少32.55%，其中無照經營案件減少41.3%。二是社會性監管比重大幅上升。2014年食藥、質監類案件占比從去年6.83%躍升至36.6%，成為占比最高的案件;食品安全監管出動執法人員和實地檢查同比增加了40%和36%，食品定量檢測增加61%，藥品抽檢增加116%，藥品企業檢查增加86.4%;質監出動執法人員增加15%，計量檢測增長29.7%。強化消費者權益保護工作，規范霸王條款是上年9.8倍。三是預算結構明顯變化。杭州市2014-2017年度“工商行政管理事務”財政撥款分別為同期“食品藥品監管事務”的4倍、1.83倍、1.32倍、1.69倍。(詳見表1、表2、表3、圖7)

　　2.監管模式升級成效
(1)“雙隨機一公開”。執法人員和對象“雙隨機”、抽查結果“一公開”，本質上是一種基于信用監管的社會共治。杭州部門整合后，將原工商、食藥領域的企業年報抽查、食品速檢、藥品飛行檢查等整合，建立統一的市場主體庫、執法人員庫、抽查事項清單、信息公示系統，2016年底雙隨機抽查事項達到全部監管事項70%。部分區縣還開始“雙隨機+三合一”，如江干區2017年雙隨機抽查清單事項涵蓋工商、食藥、質監共23項，甚至聯合物價、住建等部門雙隨機抽查房地產及中介企業，極大推動了整個政府監管理念和監管方式的變革。

(2)社會共治。杭州加強社會共治措施之一是通過部門整合減少社會共治的交易成本。如市市場監管局與阿里巴巴簽署戰略合作協議，網監、信用信息、企業注冊、企業監管、食品流通、食品生產等業務一攬子納入;建立“紅旗渠”綠色通道，開通兩年將約6萬件投訴快速分流至阿里和解，提高維權效率。措施之二是通過部門協作創新社會共治。2017年4月，杭州市市場監管局會同質監、農業等部門創建品質食品示范超市，指導企業供應高品質食品并提供二維碼追溯。監管部門節約監管成本;企業獲得實際增收，肉、菜、魚銷量增長了28.4%、90.7%、49.4%;消費者滿意度高于同期全市食品滿意率(70%)，取得共贏效果。

(3)智慧監管。智慧監管的前提是大數據的歸集共享和信息系統的互聯整合。杭州部門整合后，強化部門協作、政企合作與數據交互，大幅拓展整合智慧系統。啟用統一的企業信用信息公示系統、企業信用聯動監管平臺(市場監管局牽頭，31個部門共同開發);建立全市集中存儲、統一高效的“市場監管云”;推進網絡市場統一監管的“紅盾云橋”和“智慧網監”;試點食品全鏈條電子追溯等。余杭區還把3部門的處罰、許可、抽檢、公眾訴求、統計分析、公示、警示等系統整合，以智慧監管統領全局，從“救火隊員”變成“保健醫生”。

3.組織架構優化成效
(1)食藥監管體系橫向到邊、縱向到底。杭州將食藥全鏈條監管職責統一于各級市場監管局，并將基層97個工商所改組增設為124個市場監管所，在鄉鎮街道組建了194個食安辦，專職人員共436名，在3046個村、社區建立食品安全綜治網格9939個，配備協管員3302名、統計員9804名①。橫向到邊、縱向到底的食藥監管體系基本建成，極大提升了基層食藥監管效能，填補了監管盲區，改變過去部門有執法權“管得了”但缺乏力量“看不到”、街道無執法權“管不了”但“看得到”的現狀。杭州市食品安全治理水平得以飛躍，2013-2016年，食品定量檢測總體合格率穩中有升，食品安全各項指標大幅提升(見表4)。

　　(2)統一市場監管體系。這一過程不是簡單的物理整合，而是再造內外流程、構建整體型政府。一是統一執法體系。執法依據統一，權力事項刪改107項，規范性文件廢改13份;執法程序、文書、證件統一;執法權限和標準統一，稽查大隊統一處理案件線索，規范行政處罰自由裁量基準。更有意義的是綜合執法。2017年6月，杭州開展“雙隨機+綜合檢查”試點，覆蓋食品、企業年報、質監、商標、消保等36個監管事項，按標檢查、一次到位。132家被檢查企業中90家被責令整改，20家存在多領域問題，顯著提升監管效能，降低行政成本與企業負擔。二是統一檢測體系。檢測資源分散是改革前監管能力分割的重要原因。改革后，2016年全市食品定量檢測批次是2013年3倍，產品質量抽檢批次增加了115%。檢測手段深度融入日常監管，例如整治無證無照餐飲綜合使用巡查、抽檢、辦案、追溯、公示等手段。三是統一政務服務熱線。杭州整合原12315、12331、96317等熱線，一次接通率從20.6%提升至54.8%，更好響應公眾訴求。

4.杭州模式存在的不足
總的來說，杭州機構改革是成功的，既有效兼顧中央政策的多元目標，又切實提升了自身監管效能。同時存在一些不足。一是條塊關系失衡。監管的塊狀屬性被三重強化：①上級對下級的領導關系變為業務指導關系。②多個婆婆管一家，各部門的縱向指導進一步分散;同時以自身業務為中心的分頭指導容易相互沖突，增加縱向的溝通成本和信息衰減。③上級為驅動基層官僚機構，不得不組織更多專項行動，運動式治理幾乎代替日常監管，基層負擔加重，行政效率低下以更隱蔽的方式存在。監管塊狀屬性強化與監管責任一味下沉，和互聯網經濟不斷放大的負外部性并不匹配。二是經濟性監管削弱過度。西方放松經濟性監管的前提是市場經濟已逾百年，規制政策疊床架屋。而我國商業賄賂等老大難問題尚未根治，網絡購物等新業態的規制體系尚未完善，經濟性監管不能簡單放松了之。杭州改革后將監管資源過度傾斜于食藥、特種設備，2014年查處網絡交易違法案件、2015年查處商標侵權案件均同比斷崖式下降①(隨后幾年大幅回升)。三是專業監管能力提升不及預期。執法隊伍尚未融合、專業人員仍然稀缺。如杭州醫療器械企業占全省三分之一，但市局醫療器械監管處僅5人，區縣局僅3-5名規范檢查員，遠遠不滿足監管任務的需要。各市場監管所獨立勝任專業監管尚需一定時間。

　　四、對下一步中國市場監管機構改革的啟示
我國市場監管機構改革的實質是存量資源的供給側結構性改革，以統籌兼顧統一市場監管、加強社會性監管、推進綜合執法等改革目標。杭州既充分展現了三合一、分級管理模式的成效，也充分經受了其弊端的考驗。對杭州模式的評估可以證明，十九屆三中全會的機構改革方案有成熟的實踐基礎。

(一)大市場監管局是迄今市場監管機構改革的最大公約數
任何機構改革模式都有其利弊優劣，各地監管形勢也存在客觀差異，但是從構建全國統一大市場和加強市場監管的大局出發，必須建立全國統一的監管體系。工商、質監、食藥三合一已成為改革的最大公約數(在此基礎上整合其他市場監管職能)。其優勢在于：一是無論從地方黨委政府關注還是自身組織目標出發，市場監管局都必然把食品藥品、特種設備、產品質量等社會性監管作為全局工作重心，在經費、機構、規劃、績效等方面予以傾斜，從而在存量資源下產生監管供給側結構性改革的內生驅動力。杭州、上海、深圳等地均是如此。二是歷史上第一次建立食品安全監管縱向到底的建制。中國食品行業“多散小”格局、食品安全風險集中于“五小②”的特征依然顯著，以原工商所為基礎的市場監管所填補了長期的基層治理短板。三是實現真正的綜合執法。打破部門堡壘、集中共享信息、統籌重構各項監管業務，最徹底的方式就是部門整合。通過整合執法人員、設備、程序、事項、法規標準、信息系統、信用體系、共治平臺等，市場監管從物理整合走向化學融合，最大可能實現簡約監管，大幅降低執法的內外成本。

反觀大食藥局模式，其弊端也比較明顯。盡管國務院2013年選擇這一方案，但必須注意到5年來各地實踐形成的顯著趨勢和中央政策的明顯轉向。客觀看，該模式有助于建立專業權威的食藥監管體制，但食藥系統的現有建制遠遠不足，必須從工商、質監劃轉相應人員設備，并從區縣向下延伸至鄉鎮街道的派出機構。而工商、質監投入食品安全監管的基本為非專職的工商所人員和檢測設備，所謂“相應的”劃轉很難在保障完備的食藥監管建制和維系工商、質監正常運轉之間求得兩全，在多數地區遇到較大的現實困難，縱向到底幾無可能。更深層次的弊端是，大食藥局對應的三局分立模式，在業態融合發展、監管領域交叉的新時代統一大市場下，無法從根本上消除多頭執法、重復抽檢、標準沖突、行政低效等問題。

同時，專業監管提升不足和經濟性監管過度削弱，不應視為三合一模式固有的弊端，恰是由于政策執行有待完善、改革磨合尚需時日。例如上海機構改革后，通過三年培訓輪崗，擁有特種設備執法證的監管人員從20多人增長到700多人;組建全項徹查隊實現一次執法、全科檢查。深圳機構改革后，2014年食品違法案件同比增長69.5%，質監罰沒款同比增長787.9%，工商案件數亦同比上漲。而杭州“雙隨機+綜合試查”試點不久，專業監管人員培訓潛力巨大，市場監管所與區縣業務科室之間點面結合的事權劃分也日趨完善，工商案件查處正迅速回升。從發展的眼光看，監管能力融合不是固有缺陷，假以時日是可以解決的。

(二)深化綜合執法是預防大市場監管局弊端的關鍵
成也蕭何，敗也蕭何。綜合執法是三合一最大的優勢之一，綜合執法不到位也是三合一弊端的最大原因。無論是專業監管提升不足還是經濟性監管邊緣化，本質原因都是綜合執法還不夠“綜合”，停留在隊伍整合的初級階段。首先，建議將“雙隨機一公開”升級為“雙隨機一綜合”。三合一后監管事項成倍增加，如果不整合抽查事項，則基層難免權衡輕重后削減經濟性監管。因此，“雙隨機”可持續推進的關鍵在于“一綜合”。上海、杭州在機構改革一兩年后開始探索全項徹查隊和“雙隨機+綜合試查”，可謂異曲同工。其次，建議綜合執法與專項行動相結合，提升執法效能。如對4S店消費侵權的專項整治既要查處小病大修、格式條款、零配件產品質量，還可順勢檢查企業資質年報、搭售、虛假廣告、商標侵權、食堂餐飲安全、焊接氣瓶安全等事項，多維度深挖問題，全面規范行業。改變運動式治理屬性，逐步從末端個案處理向源頭系統性治理轉變。最后，將綜合執法作為融合監管能力的根本途徑。監管能力融合不及預期，除了時間問題，主要是綜合執法程度不夠，往往“原班人馬原班用途”。接觸新業務的人員只有親自參與執法才能迅速掌握技能、積累經驗。建議組建常態化的綜合執法隊伍，讓不同業務背景的執法人員混編執法，加速業務融合和隊伍建設。

(三)平衡條塊關系是分級管理體制的首要命題
分級管理體制對保持監管機構獨立性、跨區域執法協作、克服地方保護主義和市場負外部性等提出了新的考驗。平衡條塊關系是當前首要命題。

一是合理劃分各級監管事權，探索部分領域垂直管理。如美國FDA直接監管全國5萬多家食品生產企業，FTC直接受理全國消費者投訴，我國省以下環保監察執法機構、檢察院、法院探索實行垂直管理，都是為了在負外部性和地方保護主義比較強的領域加以制衡。互聯網時代，市場趨于寡頭化，負外部性迅速放大，毒害食品藥品、網購假貨、互聯網違法廣告、傳銷等問題多為跨區域風險，分級管理的弊端必須匡扶。總局、省局、地市局、區縣局和基層市場監管所五級，要合理劃分事權，強化本級監管職責;大型電商平臺、大型連鎖零售企業、大型“四品一械”生產企業等具有跨區域風險的市場主體，可以探索由地市局、省局乃至總局直接監管總部。不能無視企業的俘獲能力、基層監管機構的監管能力及意愿、地方政府的目標沖突等，把所有監管責任一味下沉到區縣。本次改革在國家和省兩級設立藥監局，就體現了藥品生產環節監管事權的上提。此外，在不改變機構分級管理的情況下，還可探索各級綜合執法隊伍的垂直管理，設立跨區域的派出機構牽頭執法協作，以縱向的“全國一支執法隊伍”和橫向的日常監管及執法寫作相結合，平衡條塊關系，重塑全國一盤棋的監管合力。

二是通過智慧監管實現“下視透明”，強化上級監督。分級管理后，之所以上級更加依賴運動式治理，一個重要原因是日常領導機制打破后信息不對稱加劇，只能通過更多的專項報告、報表來掌握情況。但長此以往容易演變為文來文往的形式主義，上級通過發文開會完成了工作部署督辦的職責，下級通過填表寫文完成了工作落實反饋的職責。上級的指導監督與下級的實際工作之間容易形成兩張皮。對此，一種比較科學、柔性的做法是推行全國統一標準的市場監管政務系統，不必替代本級政府的政務系統，但要打通數據，上級可隨時調閱下級的操作記錄，掌握考核督辦的主動權。如原工商總局2017年3·15上線全國12315互聯網平臺，全國各地工商和市場監管部門直接在平臺上受理、反饋消費者投訴舉報。每個人的所有操作實時留痕，每個部門都可以實時觀察下級操作是否符合法定程序、是否履職盡責。條件成熟后，每個執法人員都是移動數據終端，每個監管對象、每次執法行為都是可視的數據流，各項監管業務智能匯聚。這不僅將提高工作效率，強化上級監督，還為未來“人工智能+市場監管”提供了土壤。

總之，回顧過去5年我國市場監管機構改革歷程，評估杭州模式利弊，不難看出，十九屆三中全會的機構改革方案較好吸收了地方實踐的共性經驗，勇于創新，敢于破題，用相當的智慧和魄力構建起新時代全國統一的大市場監管體制。如能以此為基礎和契機，進一步平衡條塊關系，推進綜合執法，驅動監管供給側結構性改革和模式升級，相信將極大助力我國經濟高質量發展，增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，推動國家治理體系和治理能力現代化。